虽然该时期农产品总量不断增长，但农产品一直处于短缺状态，数亿农民尚未解决温饱问题。农业全要素生产力研究结果表明：中国实行人民公社体制期间的农业全要素生产力为负。该时期农业技术并没有退步，这个负值显然是组织与制度安排缺乏效率造成的。而在实行联产承包责任制后农业全要素生产力即刻为正，则从另一个方面证实了这个判断。

农村经济体制改革进展

• 农业改革

中国的改革始于农村实行包产到户和包干到户。包产到户、包干到户是农业实行集体经济体制后农民应对经济困难的措施，并不是新现象；新现象是国家对这种做法由最初不准包产到户转变为不赞成但容忍它作为例外予以存在，再转变为认同它、支持它。为了形成全党和全社会共识，1982年的中央一号文件论证了包产到户、包干到户的社会主义性质，并提出土地等基本生产资料公有制和农业生产家庭承包责任制都长期不变的主张；1983年的中央一号文件着重阐释了联产承包责任制是“马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”和“我国农民的伟大创造”这两个论断；1984年的中央一号文件将土地承包期由3年延至15年。在三个中央一号文件的推动下，家庭联产承包责任制在中国农村得到迅速推广，农民获得土地承包经营权后生产积极性高涨。1979～1984年，按可比价格计算，农业总产值年均增长7.6%，加上农产品提价，农民人均纯收入年均增长15%，大部分农民解决了温饱问题。

中国农业改革实际上有两条线索：一是应对贫困的挑战实行家庭联产承包责任制，二是应对沿边地区发展更快的挑战实行对外开放。1978年11月18日，广东省宝安县石岩公社上屋大队成立了全国第一家“三来一补”企业，它在时间上并不晚于安徽小岗村的联产承包。深圳农村当时采取的开放措施包括：瞄准香港市场调整农业生产结构，开展过境耕作；以股份分红和租借土地等形式发展各种类型的联合企业，开展小型来料加工和装配等；以补偿贸易方式发展规模化养殖业；开展边境小额贸易。

农户成为生产经营和经济核算基本单位后，同“三级所有、队为基础”的人民公社体制产生了矛盾，于是国家推出农村政社分开的改革，即把生产队改为合作社；撤销生产大队，设立行政村；撤销人民公社管理委员会，成立乡政府。这项改革于1985年5月全部完成。全国共建乡、镇政府91138个，成立村民委员会940617个，村民委员会下设立村民小组。

• 农产品市场改革

农产品市场改革方面的具体措施是逐渐缩小农产品统购征购范围，逐步减少统购征购数量，逐步培育农产品市场。1983年赋予农民经营鲜活农产品的权利；1984年起大中城市逐步放开鲜活农产品经营和价格，形成由市场供求关系定价的机制；1985年起逐步放开食用油统购统销制度，1993年油料价格全部放开；2001年国家开放粮食主销区的收购市场，价格由市场调节；2004年国家全面取消粮食运输凭证制度和粮食准运证制度，严禁各种形式的粮食区域性封锁，凡符合条件的经营者均可参与粮食收购经销，形成了公平竞争、规范有序、全国统一的粮食市场。

• 农业要素市场改革

农业劳动力流动原先是不受限制的。1958年，为了控制城市享受低价农产品的人数，国家制订了《中华人民共和国户口登记条例》，限制农民进城务工。1985年返城知青安置完毕后，政府逐渐放松农民进城务工的限制。农地改革举措包括：赋予农民承包经营权，激励农民生产经营积极性；延长土地承包期，约束乡村干部随意变更农民承包地行为；颁发土地承包经营权证书，限制集体经济组织随意调整土地；制定和实施《农村土地承包法》和《物权法》，把土地承包经营权上升为受国家法律保护的财产权利。金融改革举措包括：恢复农村金融机构，政策性金融与商业性金融分离，农村商业金融与合作金融分离，规范民间金融和支持非营利金融，放松利率管制、放宽准入条件和促进农村金融机构、金融工具和金融产品创新。

2005年中国农村生产要素的市场化程度为60.6%，达到市场经济的临界水平（60%）；其中劳动力市场化程度为80%，土地市场化程度为52%，资金市场化程度为50%。

• 农业经营管理体制改革

农业经营体制改革的做法有：以重点行业作为改革试点，如建立官方兽医制度和健全兽医防治体系，把行政执法职能与服务职能分离开；以重点产品作为改革试点，如新疆的棉花、黑龙江的大豆、广西的糖业、沿海省区的渔业；以重点职能作为改革试点，如对生产基地和批发市场实行强制性质量安全检测，建立健全农产品追溯制度；以重点地区作为改革试点，如在特定县市进行农科教、产加销、贸工农一体化的管理体制改革。

改革的举措包括：理顺部门关系，解决职能交叉、重叠的问题；做好职责分工，提高各项管理的互补性；建立制度化的部门磋商机制，保证部门工作协调一致；实施政务公开和责任追究制度，确保权力受到监督；把成功的做法转为法律法规，为依法管理创造条件。

农村经济体制改革的意义

中国农村改革至少有三方面的借鉴意义：一是循序渐进。一步步走，通过深化改革把坏牌一张一张处理掉，积小胜于大胜；有快有慢，区别对待，有的一步到位，有的逐步到位；走走停停，经济运行状态好时推进，经济运行状态差时暂停，将改革置于风险可控范围内，逐步完成经济转型。

二是策略温和。具体到农地上就是实行私有因素与公有因素相融合的土地集体所有。有些学者总抱怨中国农村土地集体所有的产权模糊性，但是改革开放以来中国农业保持40年稳定增长的事实表明，这个模糊性的负面影响是有限的，它的好处却很多：首先是土地调换较为容易。它使现实中设施大棚一排排、一个个整齐划一。其次是土地流转较为容易。它使我国农地流转明显快于东亚其他经济体。最后是土地连片治理和耕种较为容易。它使我国这两方面的推进优于东亚其他经济体，最重要的是它使落实耕地“红线”较为容易。我们要对现行农地制度保持自信，并通过深化改革扬其长避其短，使其更加适应发展现代农业的需要，而不走固守成规和刻意摧毁两个极端。

三是相互包容。无论是包产到户、包干到户还是发展乡镇企业和劳动力进城，都是亿万农民的自发行动。这些行动改变了农产品短缺状态，缩小了城乡发展差距，提高了农民生活水平。这是农民成为中国改革最坚定的支持者的重要原因，也是他们不再像改革前那样乐意以土地换户籍的重要原因。政府尊重农民的选择，对这些挑战意识形态和体制框架的行为采取包容态度，是农村改革取得成功的极为重要的因素。40年来，政府与农民的包容是随着农村改革深化不断递进的，可以分成几个阶段目标。第一阶段的改革旨在解决农民贫困和食物短缺问题。政府通过推行家庭联产承包责任制、提高农产品价格和缩小统购范围、减少统购数量等措施将农民的生产积极性充分释放出来，形成有效市场和有为政府的第一次互补。第二阶段的改革旨在建立市场经济体制。政府通过培育产品和要素市场，鼓励土地流转和劳动力流动将农民增加技能和收入的机会充分释放出来，形成有效市场和有为政府的第二次互补。第三阶段的改革旨在建立现代农业和实现城乡一体化。政府通过确权发证、鼓励适度规模经营、培育职业农民和推进城乡基本公共服务均等化等措施落实农民的土地股权、财产收益权和享有政府提供的各种公共服务的权益，形成有效市场和有为政府的第三次互补。

农村经济体制改革影响

从世界范围来看，中国的农村改革是最为成功的。粮食总产量（或生产能力）由1978年的3.05亿吨增长到2017年的6.18亿吨，翻了一番；同期，单位面积粮食产量由每公顷2527公斤提高到5506公斤，翻了一番多；人均粮食产量由316.6公斤增加到444.5公斤。畜禽和水产品总产量和人均产量由1978年的1322万吨、13.7公斤增加到2016年的15439万吨、111.1公斤。农业劳动力由1978年的2.83亿人减至2016年的2.15亿人。农业全要素生产率的贡献率超过56%，同整个国民经济的全要素生产率持平，没有落后的迹象。只是有人不断炒作农村和农业中的负面现象，使大家产生了农村、农业、农民越来越弱，越来越需要成为政府最关照的对象的印象。令人欣慰的是，尽管近20年中国农业政策强调反哺，但至今还没有走得太远。例如，日本、韩国等东亚经济体市场上的国产大米价格高于进口大米数倍，中国市场上大米则是按质论价的，价格信号并没有扭曲，这意味着中国提升农业自生能力的外部压力依然存在。中国农民正在采用测土配方施肥、水肥一体化和机械播种、机械收割等技术，以及加快土地流转、发展农民合作等措施提升农业自生能力，这些实践表明，中国建立合乎市场经济体制要求的现代农业的内部动力依然存在。我们要充分利用把农业做强做优的外部压力和内部动力，抓住农户的承包地生产经营者和用益物权拥有者两种身份分离、口粮田和土地养老重要性下降、农户兼营农业的机会成本变大，以及农业合作社、农业公司和农业经纪人组织充分竞争等机会，发挥市场配置资源的决定性作用，引导要素流向效率更高、因而出价更高之处，不断缩小产业间的边际生产力差异，促进现代农业的发展；通过工业化、城镇化的推进，改善现代农业生产要素供给和剩余农业劳动力吸纳，支持农业现代化的发展。

展 望

中国农业发展已经到了由数量扩张向质量提升的转折点。中国农业面临的主要问题已不再是农产品生产不出来，而是生产出来的农产品质量低下、农产品价格竞争力低下和农业可持续能力低下的问题。中国农业面临的问题并不是没人愿意从事农业，而是愿意放弃超小规模农业经营身份的农户还不够多，愿意从事农业的职业农户还难以达到预期的农地经营规模。现在政府要做的工作是，引导已经外出的身份农户把承包地流转出去，让职业农户达到适度经营规模，并把地租（或耕地流转费）控制住。

中国是少数可以在社区内部实行土地股份化的国家。改革开放初期以含义模糊的承包权替代含义清晰的土地股权，是为了降低政治敏锐性，以便决策层达成农业改革共识，体现了改革推动者的智慧。现在以法律用语规范严谨、经济概念清晰准确的土地股权替代土地承包权，是改革意识与时俱进的结果。政府应鼓励农户把土地承包经营权量化为股份，实现集体土地的按份共有，再以竞标的方式把农地交由出价高的职业农户经营。土地经营权让渡可以以农户为主体，农户采取集体行动可以找到经营能力更强、出价更高的职业农民，降低土地经营权流转的交易成本，提高中国农业的市场竞争力。政府的职责是倡导土地股权在社区内交易，严格土地用途规划和管理制度，制止土地流转中套取政府农业补贴等投机行为，防范农业经营“非粮化”倾向。

任何人都可以成为市场主体，唯独政府不能成为市场主体。政府在发展现代农业方面的责任是全力做好保护合法产权、维护公平竞争和提供公共物品等农户、企业等市场主体做不了和做不好的事情，为各类市场主体创造财富和增加收入提供良好的环境；并将保障食物产量和农民收入的政策体系拓展为保障食物质量、农业资源、农业生态系统安全的政策体系。

政府与市场的关系实际上是市场管理主体与市场主体的关系。让市场机制在农业资源配置中发挥决定性作用，就是让农民发挥决定性作用。政府的责任是为少数遇到难以承受的风险的农户提供适当帮助，而不是降低所有农民的市场风险。现实中农产品积压、产能过剩、杠杆率太高和短板太短，都同政府干预过多有关。根治这些问题，政府主管部门不仅要有调整干预内容和改进干预方式的智慧，还要有放弃干预、纠正自己偏差的胸襟，有让市场主体在资源配置中发挥决定性作用的信心。

回顾40年改革开放的历史，党和国家以平均地权为切入点激励农民的革命意识，赢得了新民主主义革命的胜利；以还权赋权为切入点激励农民的改革意识，赢得了经济体制转型的成功；现在应以教育培训为切入点激励农民的创新意识，去赢得建设中国特色社会主义强国的胜利。■

（责任编辑　植凤寅）