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由“营改增”带来的三个思考

5月1日营改增的全面实施,无疑是中国财政制度上的又一次大变革,其影响几乎可以和1994年实施的分税制相提并论,由此也带来三个思考。

思考之一,本次营改增后中央和地方财力格局的变化

营改增全面实施后,营业税已实质性退出了历史舞台,对于地方政府而言意味着其收入最多的一个税种消失了。例如,2015年全国收缴的1.9万亿营业税收入中,99%以上是归属地方的,如今这一块收入将改为增值税,成为中央和地方的共享税,因此必定会对地方财政收入产生大影响。为了平衡地方政府的利益,国务院于4月29日公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》明确适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例至“五五分成”,而此前中央和地方的实际分成比例大体上是“七三开”。

即便如此,本次税改还是对地方收入产生较大影响。首先,增值税和营业税的历史数据显示,一季度两税收入占全年收入比重的平均值约为25%,按照此比重和2016年一季度两税收入,预计2016年两税将合计实现收入5.5万亿,其中约3万亿营业税原归属地方财政的。

其次,2014年两税收入为4.8万亿,按照《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》明确了“以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数”,由此地方的基数应该为2.4万亿,在此基础上,按照营改增后新的中央和地方分成比例计算,2016年5.5万亿的两税收入中,归属地方政府的收入约2.7万亿,占比为50%。

因此,本次营改增后,名义上会减少地方政府约3000亿的收入,表明本次税改和1994年分税制一样,提高中央财政收入比重,实际上营改增的试点是于2011年启动的,当年地方财政收入比重在时隔12年后再次超过50%,到2015年地方财政收入比重已达55%,即过去的五年中,地方财政比重的上升速度是每年一个百分点,显然这与1994年确立的提高中央财政比重的初衷不符。所以在《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中,中央政府在一次明确“中央和地方财力大体‘五五’格局”,可见50%是地方政府财力比重的上限。

思考之二:为何要消弱地方财力

财政是什么?贾康老师曾归纳为“以政控财、以财行政”,2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》则明确“财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政制度安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。”所以,无论是从学界,还是官界,财政是政府(公权机构)行使职能最为基础的要件。

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