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国地税合并,有助于改善“地方税收竞争”

盘和林

7月20日,全国县乡国税地税机构正式合并,所有县级和乡镇新税务机构统一挂牌,标志着全国省市县乡四级税务机构分步合并和相应挂牌工作,经过36天时间全部完成。国税地税征管体制改革第一场攻坚战圆满收官。

这也意味着,中央、地方和企业三方的税负关系将重构。笔者认为,此次税务机构改革将有助于减轻纳税人办税负担,降低纳税人办税成本。更为主要的是,还有助于改善“地方税收竞争”,所谓地方税收竞争是指地方政府间以增强本地区的经济实力,提高本地区相关福利为目的,以税收及相关手段进行的与其他地区争夺经济资源及税收资源的活动。

税收征管体制 体现央地财权与事权分配格局演变

早在2015年的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上就通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》,《方案》指出,要推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合,合理划分国税、地税征管职责。两局合并趋势初显,但也并未明确提出。

直到2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,《方案》明确指出,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。该方案的出台标志了国地税改革合并政策的最终成型。

纵览我国的税收征管体制的变化,其实主要体现了中央和地方财权与事权分配格局的演变。在1949年到1979年的30年间,中国财政体制主要实行“统收统支”,财政收支由中央政府统一分配。在改革开放初期实行的“分灶吃饭”包干制度又导致了中央财政的紧缺和地方减免企业税收、虚报亏损等截留中央税款的现象。才有了后来的“提高两个比重”原则和分税制改革。分税制在某种程度上的确起到了一定的积极作用,既兼顾了中央财政收入,同时又能在某种程度上调动地方政府的积极性。但随着经济形势的不断发展和宏观调控的需要,这种制度的弊端渐渐显露。其中最为凸显的就是财权和事权不匹配造成的“压力型”财政激励模式。这种压力往往体现在自上而下的政绩要求压力、水平方向的发展竞争压力、自下而上的需求满足压力等。它是计划经济时期动员体制在现代化和市场化压力下的延续,是经济转轨过程的产物。

从1994年分税制改革开始,通过设立中央税和共享税,中央政府有效的提高了中央税收占税收总收入的比重。2002年启动了企业所得税征管体制改革,将企业所得税由地方税转为共享税。2012年又开启了营改增,后逐步取缔了地方税的主要税种——营业税。这一系列税收改革的背后可以看到的是以财权财力集中为主要导向的改革逻辑,而这次合并无外乎是这条逻辑的自然延伸。

但与此同时,地方政府支出责任却在不断增加。比如伴随着国有企业改制和城镇化所内生出来的许多财政支出责任、通过各种方式(典型如法定支出、“上级请客下级买单”等方式)把支出责任压给低一级政府等情况。随着这种财权错配问题的不断积累,分税制已渐渐遭遇到了制度发展的瓶颈,成为了某种机构负担。而合并后的税务局主要由国税局来领导。在改革全面完成后,地方财政收入可能会大幅减少。在此情况下,如何协调中央和地方的财权与事权关系,将是改革后急需解决的问题。

或将避免部分地区恶性“税收竞争”

同时,随着中央与地方关系的演变。企业可能会面临更大的税收征管压力和避税难度。研究指出,地税局和国税局的征管动机和行为存在巨大差异。地税局隶属地方政府管理,它的行为直接受地方政府支配。

在地方政府为了争夺经济发展所需资源而广泛参与“税收竞争”的背景下,地税局成为了地方政府“税收竞争”策略的重要执行者。地税局会通过降低税收征管强度来减少企业的实际税收负担从而吸引企业到当地投资,甚至部分地区存在恶性“税收竞争”,不利于我国经济高质量发展。

国税局则为垂直管理模式,它仅对上一级国税局负责。因此,国税局的行为较少受到地方政府的干预和影响,从而较少配合地方政府“税收竞争”策略而降低税收征管强度。而且,在分税制情况下处于两个机构之间的灰色收入部分在这次改革后将难以被避免。由税务部门统一征收的各项社保费用也会被更加清晰和明确地执行。如何保证企业(特别是中小企业)实际税负的合理性可能是将来政策制定者要考虑的一个方向。

这次合并改革虽然迅速而高效地铺开,但这之后可能尚有许多新的问题值得进一步地关注和探讨。(作者系中国财政科学研究院应用经济学博士后)

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