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焦小平:新时代下的基建投资创新

财政部PPP中心主任焦小平

从基建投资角度来看,目前PPP项目已覆盖19大领域,其中占比最大的是交通运输类,第二是市政工程类,第三是绿色低碳环保类。从2014年至今,四年PPP改革在推动基建投资改革创新方面取得了初步成效,但与全面深化改革、推动国家治理现代化、实现高质量发展目标相比还有很大差距。关于新时代下基建投资创新,笔者有四个想法。

一、要对标高质量发展。

首先,定位要转变。基建投资不仅仅是拉动经济增长的手段,更是一种关系民生福祉的公共服务,要量力而行、可持续。当下过剩产能与过去粗放发展模式下政府过度投资有关联。政府超常规大规模刺激经济,上马一大批基建项目,导致钢筋、水泥、铝制品、玻璃等建材价格攀升和相关产业新产能上马;当政府减弱或无力加大开支时,需求会急剧缩减,但市场供给反应滞后且呈刚性,在新的供求平衡下,自然就出现一大批过剩产能。

其次,要坚持效率第一。基建投资要追求宏观有效能,微观有效率。宏观有效能是指要保证高品质供给和可持续发展,如果政府投资项目没有发挥应有的作用,就是低效或无效投资,就是宏观无效能。比如,根据2018年审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》,某省195个污水处理项目中146个处于闲置状态,没有产生实际环境效果。另一方面,就是上段所说的基建投资的负向溢出效应,事关可持续发展问题。微观有效率是指要解决目前政府主导的基建投资项目超预算、投建用脱节等财政资金绩效问题。不能把基建投资简单理解为基建工程,一定要把运营服务加进去,而且要看项目最终是否产生所需要的服务,要看老百姓有没有实际获得感。

最后,动力要转变。传统认为公共产品就是官办官营,政府成立融资平台、办事业单位、办企业,基本上垄断经营。从上世纪70年代起,英国撒切尔时代、美国里根时代开始倡导市场竞争供给,目的在增加供给和提高效率。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式明确,发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用,为公共服务供给市场化社会化改革提供了依据,这也是PPP改革的大背景和政策逻辑所在。市场化就是竞争供给,竞争效率大于垄断,这是经济学一个基本常识。

二、要坚持三个导向。

首先,坚持结果导向。政策效果如何要以最终结果来评估。很多项目上出现的问题,不完全是简单的管理和技术问题,根子在政策机制上。基建投资项目的产出应该是可用、好用的公共服务,而不是工程。

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