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财政部首提地方“再融资债券”,地方债借新还旧显性化

来源:第一财经作者:陈益刊

近日,财政部公布的4月地方政府债券发行和债务余额情况中,相比之前的月度数据,此次有明显变化。

财政部数据显示,4月份,全国发行地方政府债券3018亿元。其中,一般债券2210亿元,专项债券808亿元;按用途划分,全部是置换债券或再融资债券(用于偿还部分到期地方政府债券本金,下同)。

东方金诚首席分析师苏莉告诉第一财经记者,本次地方政府债券情况披露中首次出现“再融资债券”。以前年度披露的政府新增债券按用途均分为“置换债券”(即发行地方政府债券置换非债券形式存量债务)和“新增债券”,本次是首次出现“置换债券”和“再融资债券”的用途分类。从信息披露中对“再融资债券”的定义 “用于偿还部分到期地方政府债券本金”就可以看出,之所以会出现这一新提法,是因为此前年份发行的政府债券部分到了归还本金的阶段。

与前两年不到3000亿元的到期债务相比,今年及以后地方政府到期债务明显增加,2018年到期债务约8389亿元,此后几年更是超过1万亿元。

一位财政部人士告诉第一财经记者,再融资债券其实就是地方发新债还旧债(下称借新还旧)。其实以前就有借新还旧,但是今年的规模会比较大。

苏莉表示,并不能因为首提再融资债券而认为政策出现重大调整。其实此前官方文件已经允许地方借新还旧来平滑债务期限结构,避免期限错配风险。

比如,2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即国发43号文)明确,地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

“‘新增债券’也好,‘再融资债券’也罢,都只是财政部门对于债务预算的分类管理方式,不是债券类型的重大变动,也不意味着地方政府债务管理制度的新动向。”苏莉说,随着地方政府与融资平台信用的切割完成,地方政府“置换债券”将退出清单,取而代之的很可能是“再融资债券”和“新增债券”。

按照此前国务院要求,今年是置换债券的收官之年,财政部此前要求地方加快发行置换债券。截至今年4月,置换债券规模约1.34万亿元。此外,按照年初预算报告,2018年地方政府发行的新增债券规模上限为2.18万亿元。

苏莉表示,未来满足地方政府新增资金缺口的“新增债券”以及满足债务本金到期额度的“再融资债券”或将成为地方政府债券用途的主要分类科目。而各自的发行量及期限则取决于地方政府存量债务的结构及债务限额的使用情况。

财政部数据显示,1-4月累计,全国发行地方政府债券5213亿元。其中,一般债券3636亿元,专项债券1577亿元;按用途划分,全部是置换债券或再融资债券。截至2018年4月末,全国地方政府债务余额约16.61万亿元,控制在全国人大批准的限额(约21万亿元)之内。

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