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新版央企投资监管办法背后的监管职能转变

记录者饶恒
04-17 21:04
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历经两年多持续不断的修改完善,1月18日,国务院国资委正式发布《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》(以下简称“两个办法”或“34号令”、“35号令”)。

国资委于2006年发布《中央企业投资监督管理暂行办法》,2012年发布《中央企业境外投资监督管理暂行办法》。两个办法出台后,这两个暂行办法同时废止。两个办法与两个暂行办法有何差异?境内外投资监管有何不同?新办法有何特点和创新?《国资报告》为您一一解读。

“投资是落实企业发展战略和规划、推动企业转型升级的主要途径,是企业生产经营最重要的活动之一,也是风险最大、最复杂、最难决策的事项之一。”国资委副主任黄丹华在1月18日召开的媒体通气会上说道。

作为依法履行出资人职责的专门机构,国资委早先出台的两个暂行办法在促进中央企业做强做优做大等方面发挥了重要作用。

近年来,中央企业投资规模不断扩大,股权投资比重逐年提高,境外投资数量快速增长,央企投资活动呈现出不少新特点。在规模不断扩张的同时,与之对应的投资管理制度却没有跟上,投资风险控制能力不强,客观上、主观上都存在容易造成国有资产流失的可能性。

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监管手段以及投资制度建设都到了必须要更新的节点。

国资委规划局局长邓志雄介绍,国资委在梳理总结近十年来央企投资监管工作的基础上,对两个暂行办法有扬有弃,按照管资本为主的要求,形成了新的投资监管办法。

新版的两个办法重点从“管投向、管程序、管风险、管回报”四个方面,努力构建权责对等、运行规范、信息对称、风险控制有力的投资监管体系,从而促进中央企业加强投资管理,规范投资行为,强化风险管控,提高国有资本效率,防止国有资产流失,最终实现国有资本保值增值。

投资计划决定权是法律赋予出资人的重要权利之一,而企业投资项目的决定权主要在企业董事会。因此,在修订两个办法时,国资委将投资计划作为投资监管的重要环节,通过投资计划将国资委与中央企业的投资管理工作进行有机连接,以依法监管来理清国资委与中央企业的权责边界。

强调依法监管是这次修订的主要特点之一。按照法律法规和政策规定,该由国资委履行的监管职责,国资委必须加强监管,不能缺位;应当由央企承担的事项,坚决交由企业自行决策,国资委不能越位。

具体来讲,国资委做到三管齐下,管好央企战略和规划,管好央企年度投资计划,管好制度和程序。央企要做到三位一体,是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体,要健全投资管理制度,提高投资风险防控能力。

这种安排旨在发挥国资委掌握央企投资总体信息、把握央企整体投资方向等方面的优势,同时充分发挥央企在理解市场信息、行业动态和熟悉项目等方面的优势,体现企业的市场主体地位。

34号令共分为八章二十九条,分三章分别对“投资事前管理”、“投资事中管理”和“投资事后管理”做出了规定,以形成全程监管,第六章“投资风险管理”分别从国资委和中央企业两方面出发,对如何加强风险管理提出了要求。

34号令的十一、十二、十三条规定,国资委要对央企年度投资计划进行备案管理,对进入国资委债务风险管控“特别监管企业”名单的中央企业,其年度投资计划需经国资委审批。

近年来,中央企业走出去开展国际化经营取得了积极进展,但与国际一流跨国公司相比,央企国际化经营起步较晚,经验相对不足,对风险的识别和管控能力有待提高。

风险管理是投资管理中最重要的内容,两个办法将防范风险的要求贯穿全程,对如何防风险做出了具体的安排。

两个办法均专设一章,强调投资风险的全过程管控,提出央企要建立投资风险管理体系,对项目投资前期评估、投资决策授权、投资项目实施以及投资项目后评价的风险管控提出了明确要求。

35号令本着从严监管的原则,对中央企业境外投资行为提出了更为严格的要求。35号令明确规定中央企业境外投资必须符合企业发展战略和国际化经营规划,坚持聚焦主业,原则上不得在境外从事非主业投资。确需开展非主业投资的,应报国资委同意后与具有相关主业优势的央企合作开展。这一要求主要是为指导中央企业始终坚持立足主业发挥比较优势,提高走出去的核心竞争力,降低投资风险,减少无序竞争。

考虑到境外投资风险高发的特点,35号令对防风险提出了严格、具体的要求。比如,在股权结构上,要求境外投资积极引入第三方机构入股,对特别重大投资要委托独立第三方咨询机构开展专项风险评估,要充分利用出口信用保险和商业保险机制,减少风险发生时带来的损失等,尽可能减低风险发生的概率,分散投资风险。

与暂行办法不同,新修订的两个办法要求央企明确投资决策机制,第一次明确规定向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级。“也就是说,央企不能再向三级子企业授予投资决策权,通过压缩层级提高了决策层次,减少投资风控不力可能带来的损失。”邓志雄解释说。

两个办法将中央企业的投资监管划分为事前事中事后三个阶段,按照事前规范、事中加强监控、事后强化问责的思路,从过去以事前管理为主转向事前事中事后监管并重,实现对投资全过程监管。

其中,事前管理要求央企制定完善投资管理制度,编制投资计划报国资委备案;事中管理强调国资委对项目实施过程进行检查,要求央企做好项目实施过程中的跟踪分析与再决策;事后管理规定国资委和中央企业都要进行投资项目后评价,做好重大投资项目的专项审计工作。

“有的央企投资金额要成百上千亿元,项目运转周期长达几年十几年,这期间市场形势会发生巨大变化,哪个环节出问题都会导致项目失败。这就要求投资决策不能一决了之、一定了之,必须随时跟踪项目变化进行再评估、再决策,建立投资全过程风控体系。”邓志雄表示。

央企投资主体多、项目多、规模大,投资监管难度高、风险大。新版的两个办法建立了多维度的监管体系,规范复杂的投资活动。为此,两个办法专门设立了第二章“投资监管体系建设”,重点从投资监管制度、投资信息系统、投资负面清单、投资监管联动机制四个方面作出了规定,从而形成了制度、信息系统、负面清单、联动机制四管合一的投资监管体系,实现对企业投资活动全方位监管。

负面清单是“四管合一”监管体系里的一部分。两个办法首次探索试行投资项目负面清单管理。通过负面清单,明确了出资人投资监管的底线,设定了央企投资行为的红线,该管的国资委按职责加强监管,负面清单之外的由央企自主决策、自担责任。

负面清单对投资方向提出了明确要求,按照类别将投资项目划分为“禁止类”和“特别监管类”投资项目,列入“禁止类”的投资项目,中央企业一律不得投资;列入“特别监管类”的投资项目,中央企业需报国资委履行出资人审核把关程序。

比如,在管投向方面,将不符合国家产业政策的投资项目列入禁止类;

在管程序方面,将不符合企业投资决策程序和管理制度的投资项目列入禁止类;

在管风险方面,将项目资本金低于国家相关规定要求的投资项目列入禁止类;

在管回报方面,设立了投资项目最低预期收益的要求,等等。

邓志雄介绍,国资委制定的是更为原则的负面清单,仅由十几条构成。两个办法要求中央企业在国资委发布的负面清单基础上,制定体现各企业所处行业和企业发展阶段等特点的本企业投资项目负面清单。负面清单内容保持相对稳定,并根据情况变化进行动态调整。

通过引入负面清单管理模式,探索创新监管,也进一步明确了企业市场主体地位,切实落实企业项目决策主体责任,充分激发企业创新活力和动力。

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