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重大PPP项目应建立多级政府资本金共担机制

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来源: 上海证券报·中国证券网(上海)

12日,国家金融与发展实验室(NIFD)、中国社会科学院金融研究所及金融法律与金融监管研究基地联合发布的《中国金融监管报告(2018)》指出,目前中国PPP主要的风险点在于地方政府债务风险和央企杠杆率。防范PPP风险,重点在于规范PPP,引导PPP回归本质。报告提出了七点具体建议。

第一,针对重大PPP项目建立多级政府资本金共担机制,缓解政府资本金投入不足问题。

报告称,当前市或县一级政府为单位参与和监管各自的PPP项目的投资、实施和运营等过程,存在PPP管理区域分割现象。然而,一些重大PPP项目不仅关系单个市县,而且是关系到一个省,甚至是一个跨省区域。这样的重大PPP项目通常需要的很大资本金,往往给单个市县政府造成较大财政压力。因此,报告建议,根据事权与财权相匹配的原则,建立多级政府资本金共担机制,对影响范围广的重大PPP项目纳入统筹管理。

第二,增加PPP规范力度,提高入库项目标准,对社会资本方资本金到位或穿透后是否自有资金情况进行监督,对长期不到位的项目予以清库,提高落地率。加强规范PPP项目是防风险的需要,好的PPP项目应该有长期按效付费机制,而不是过度依赖政府付费项目。

第三,从国家层面进一步明确界定传统基础设施和公共服务领域的范围,避免地方财政厅和发改委在PPP管理和监督方面职责重叠。从调研反馈来看,无论是地方政府和社会资本方,还是咨询公司,都无法清晰区分某些PPP项目是属于哪个领域。PPP项目的多头管理现象还是普遍存在。

第四,细化政府补贴测算公式,增添其他类型政府补贴测算公式,建立具体行业项目明细范本。

报告指出,21号文中规定的政府补贴计算公式中,项目全部建设成本、折现率和合理利润率等概念模糊,在实际操作中存在争议,应进一步明确。另外,在PPP项目实际操作中,很多项目利用另一种补贴计算公式(等额年金)计算,而且有很多项目适合利用等额年金法计算。因此,制作针对每一种类型项目的政府补贴计算范本明细是必要的,可以为地方实操提供直接指导。

第五,规范央企和地方国企参与PPP行为,避免代理问题。在去杠杆背景下,国资委对央企的资产负债率有严格限制,在192号文中明确指出“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资不得超过上一年度集团合并净资产的50%”和“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”。

报告进一步解释,为了规避国资委的杠杆率监管,央企和地方国企在参与PPP项目时,经常不作为大股东,而是让金融机构等其他经济主体成为大股东。但是在这个PPP项目中,央企起着主要的建造、运营等主要作用,这就出现了代理问题,增大PPP项目的失败风险。因此,要引导央企量力而行,抓PPP项目质量,而非数量。

第六,对PPP项目中的财政支出责任进行风险监控。报告建议,应将PPP项目中的政府财政支出责任纳入地方财政风险测试的范围,尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。由于支出责任未能履行而引发政府债务的情况,在现实中具有不确定性,其发生的金额大小可以按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》风险承担的测算金额确定,作为重要事项在综合财务报告附注中揭示。

报告指出,在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下,对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。对于PPP项目可能出现的“下级政府未及时足额向社会资本支付政府付费”情况,明确究竟是哪方的责任。

第七,严格规范PPP咨询市场,对咨询机构设定资质门槛。报告显示,PPP咨询市场这两年迅速发展,第三方咨询机构数量迅速增加,然而大多数机构都是新转型从事PPP咨询行业,人员素质参差不齐,恶性竞争时有发生。因此,建议加快建立PPP咨询行业协会,研究制定行业咨询标准,发挥行业自律管理作用,规范鱼龙混杂的第三方咨询市场。

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