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社会政策力促国家现代化(下)

中国经济报告
04-17 10:21
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【在中国现代化过程中,既要维护传统文化这个根基,也要注重选择和做大做强基本社会政策项目,增强国家认同以及治理能力】

□贡森

日本和韩国的教育均等化:国家发展战略的重要元素

日本和韩国分别在20世纪50年代和60年代开启各自基础教育上的均等化创新。和许多发达国家类似,日韩两国的中小学生大多被安排到邻近的公立学校就读,然而两国的教师分配机制又与大多数发达国家有所不同。在多数国家,通常采取的是一种教师增量均衡方式,也就是将新招优质教师更多安排到落后学校。比较而言,日本和韩国采取更积极的方式,使不同学校的教师质量分布得以均衡。两国都按照一定规则定期对现有师资队伍进行跨区域调配,学校间教师轮换是国家主导的强制性政策,其实施也是非常透明的。

在国际标准化测试中,日本和韩国初中生成绩十分突出,这在相当程度上受益于基础教育均等化政策。就国际学生评估项目(PISA)得分来说,日本和韩国学生一直处在国际排名的前列。虽然近些年来两国学生表现被上海地区学生超越,但就学校间和学生间平等性而言,前者仍然要比后者好得多。在日韩两国,一些人质疑高中阶段的教育均等化政策,但几乎没有什么人质疑小学和初中的教育均等化。比如,一些韩国精英人士认为,高中阶段均等化制度提供的标准化教育,有损师生们的发展,不能满足学生们的差别化需求,扼杀天才学生的才华。针对这些担忧,韩国为天才学生发展设立了一些额外通道,或者对一般性的均等化政策作出一些例外性规定。虽然1990年卢泰愚总统试图废除高中阶段均等化政策, 但是多年来75%以上的韩国学生家长一直支持保留这一政策。

展开剩余77%

像韩国学者(Zheng,2012)认为的那样,从物质资本经人力资本转向社会资本建设,是现代化的必由之路。日本和韩国都缺乏自然资源,人力资本的发展对这种短缺起到了补偿作用。而且,基础教育均等化政策可以促进社会信任与社会和谐,因而能增强社会资本(Fukuyama,1999)。此外,教育均等化政策可促进社会公平。在制度建立之初,30%的韩国检察官毕业于5所高中,到2006年这一比例下降为10%。韩国和日本在现代化过程中都将收入不平等保持在较低水平,教育均等化政策可能作出了重要贡献。

现代化国家一般都选择合适的社会政策项目,并藉此增强国家基础性权力

在现代化进程中,如同Mann(1984)所述,成功国家的控制性权力会下降,而基础性权力会上升。基础性权力是指国家干预大众日常生活的能力,以及把国家决策付诸实际的转化能力。按照Fukuyama(2013)的定义,基础性权力包括国家登记人口、征税和提供公共服务的能力。社会政策与这样界定的基础性权力的所有要素都有联系。它要跟踪目标人口、动员资源和提供重要的公共服务。因此,社会政策与国家构建之间存在天然关联。

社会政策包括众多政策项目,除斯堪的纳维亚国家以外,没有国家能够实施全面的、高水平的社会政策组合。事实上,无所不包的福利包也没有必要,因为如果国家能帮助家庭减轻生活中遇到的一两个主要风险,那么后者就能够集中资源较好地应对其他风险。

因此,几乎所有国家都根据国情确定其社会政策组合及其优先项目。比如,在英国,国民卫生服务一直是最优先的项目,公共养老金的待遇水平非常低。相反,在美国,社会保障养老金项目比全民医保项目更具有优先性。在其他四个案例国家中,社会政策组合也都有鲜明的特征。一个国家政策组合的类型及其标志性政策项目的选择,则与各自国家基本国情和历史发展路径有很大关系(Esping-Anderson,1990;Aspalter,2006)。

从所选案例国家的实践来看,标志性社会政策项目要比非标志项目的覆盖面更为广泛,待遇水平也较高,也有更强的社会公平性。这些案例还表明,很难概括出哪一个社会政策项目更适合作标志性项目。因为相同项目在一个国家是发展重点,但在其他国家可能不太受重视的。拿基础教育来说,日本和韩国采用了普惠式均等化,但大多数国家采取的是瞄准式均等化,即这些国家只保证弱势群体在公立学校有学位。就健康保障而言,英国如同许多欧洲国家一样,坚持“全民同等覆盖”和“在使用时免费享受服务”两项基本原则,但美国采用的是分人群保障的方式。几乎所有的工业化国家在社会住房上都采用瞄准方式,而新加坡则采用普惠方式。在英国,公共养老金旨在防止老人陷于贫困;而在德国,其目标是要维持老人退休后的生活水准与退休前相一致。

尽管案例国家标志性项目不尽相同,但在标志性项目选择上还是有一些共同原则。首先,一个国家要把有限的财政资源和治理资源集中在一两个重要项目上。其次,标志性项目不仅要能解决重要的民生问题,而且要有助于增强国家认同和治理能力。此外,在日本、韩国等后起的工业化国家,其标志性项目最好选择教育和健康保障等社会投资性强的项目,而不是选择公共养老金和社会救助等社会消费性项目。

中国很有必要借鉴国际经验,将社会政策发展与国家构建挂起钩来

中国历史上,“国家”的概念存在已久。然而,在长期封建社会历史中,国家仅表示一种文化认知,皇帝与基层大众相距遥远。传统国家权力从未有效地抵达县以下的社会(Liu,2007)。新中国头30年,身份认同从家族转向了工作单位或集体。在第二个30年,这种认同又从工作单位转向了地方。在一定意义上讲,中国还缺少国家的概念,中央政府并未直接向民众提供任何公共服务。

按照Mann(1984)对国家权力的分类,中国的控制性权力已经相当强大,但基础性权力又相当脆弱。各级政府,特别是中央政府,并不知晓每个地方以及家庭的人口变化,不掌握每个家庭收入和财产信息。另外,多年来基本养老保险的缴费依从率低于70%,最低生活保障制度的错保率和漏报率都高达50%。

为解决这些问题,中国政府已经在推进国家治理体系和治理能力现代化,提出要增加基本公共服务并实现均等化。然而,中国所缺乏的是将社会政策发展和国家构建关联起来。所选国家案例都显示,全国性的社会政策项目可以帮助国民树立国家认知,同时强化国家的基础性权力。

过去20年来,特别是21世纪的头10年,我们快速推进民生项目的建立和水平提升。世界银行和国务院发展研究中心联合报告(2013)指出,自20世纪90年代末期以来,中国政府以国际上史无前例的速度,建立健全了社会保障体系。然而,另一方面,所有这些项目交由地方实施。由于缺乏足够的财政和人力资源以及担心影响地区竞争力,地方执行相关政策的能力和意愿都较低。这就引发了公众对进展缓慢以及地区差距的不满。这些项目的前景不明朗以及地区差距,事实上损害了人们对地方政府的信任和对国家的认同。

所选案例国家的经验表明,对中国尤其是中央政府而言,社会政策发展战略应从全面扩张转向优化发展,应考虑把社会政策重点限定在少数几个项目上,特别是基础教育均等化和人人享有基本卫生服务等社会投资类项目上。在这两个领域,中央政府要增加投资,并在地方上建立分支机构监督相关服务的提供,在一些边远地区甚至应该招聘人员直接提供服务。同时,其他政策领域要有所收缩,或者应把大多数相关职能委托给地方政府或市场。

(作者为中国国际发展知识中心常务副主任)

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