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强烈建议收藏:中国地方政府融资平台转型发展历史

中国融资租赁网
04-17 09:55
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来源:中国政府采购网、宏观经济

当前,地方政府融资平台不仅不可能扫进历史的垃圾堆,并且还将继续发挥地方政府项目的融资主渠道作用。有必要分析融资平台面临的问题的根源,并对症下药,探寻融资平台的前程和出路。

一、融资平台的定义

国发19号文给出的定义,明确指出判断某个机构是否融资平台的三条实质性标准:一是地方政府是最终出资方,也是实质控制人;二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能;三是平台是有独立法人资格的经济实体,具体包括政府部门、事业单位和国有企业,比如,各省往往由省交通厅、省公路局、省交通投资集团这三类机构,分工负责省内高等级公路的融资责任。

2010年7月30日,财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预(2010)412号)进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。

二、融资平台的分类

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一是综合性平台。如上海城投、天津城投、武汉城投等,她们是当地城市建设融资的最终兜底方,即履行建设财政的职能,还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强,是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

二是专业性平台。如京投公司、上海申通地铁、北京排水集团、重庆水务等。她们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司,注册资本从25亿元增加到909亿元人民币。截至2015年底,累计完成投资达3953亿元,建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络;总资产4045亿元,净资产达到1409亿元,分列北京市属国企第二位和第一位。可以说,如果不启用京投公司模式,北京市的地铁建设想如此快速,完全没有可能。

三是园区性平台。如上海金桥集团、苏州高新区经济发展集团、西安高新控股等。她们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。比如,西安高新控股有限公司作为高新区内基础设施建设及公用事业唯一建设及运营主体,获得了金融机构、社会资本的广泛认可,通过卓有成效的融资工作,高新控股有限公司满足了高新区率先发展、跨越发展的需求,为各项工作顺利开展提供了坚实的资金保障。

四是空壳型平台。2008年全球金融危机后,各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。比如,很多县政府下属多个平台,除了安排干部外,几乎没有发挥实质性融资功能,普遍只利用过政策性银行贷款,主要融资方式是拖欠工程款和征地拆迁款,根本谈不上提升公共服务效率这些更为高级的目标。从数量上看,这类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府能力差等因素的突出体现,如果不能做实做强,这类平台确实应该清理关门。

三、系统性风险隐患

第一,债务规模失控。地方政府为稳增长,启动大规模的新城区建设计划,亟需巨量资金。但是,地方财政收入无力支撑,地方政府自身举债缺乏权限和规范渠道,平台模式成为不得以也最便捷的地方政府融资渠道,迅速风行全国,很多乡镇一级的政府也建立各类融资平台。平台融资方式普遍缺乏有效监督,容易造成债务规模失控,存在潜在的偿债风险。由于绝大多数融资平台缺乏经营性现金流,存量债务偿还只能靠借新还旧,新建项目的融资任务每年增加,债务累加的复利还很高,如此造成债务余额指数式高速累加,依托地方政府信用隐性担保的平台融资模式危如累卵。

第二,融资成本高企。很多平台达不到通过银行贷款和公开发债等正规方式筹集资金的资信水平,特别是2012年至2015年上半年,金融监管政策收紧,地方政府融资平台通过非正规渠道融资的借款成本迅速提高,且期限较短。但是,地方自发自还债券利率基本与国债收益率持平。平台模式与地方债券模式都是依托政府信用,最终还款都是依靠财政收入,而融资利率之间的差异在6%以上,甚至高达15%以上,存在系统性的财政风险。

第三,项目实施效率低。地方政府的项目建设普遍采取按任务分割的组织方式,融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。地方融资平台按照政府指令去找金融机构借款,投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责,普遍存在缺乏同类项目实施经验的硬伤,设计与施工招投标普遍不规范。项目建成后不管质量如何,直接移交给某事业单位或国有企业负责运营,这些运营单位缺乏运营经验和专业人员,往往成为安排各方官员关系户的安乐窝。

从这个流程看,重建设轻管理的问题很突出,土地与资金资源浪费的现象也非常严重,投资与运营效率很低。实际上,国内市政公用行业市场化运作已经有接近20年的发展,已经有一批能打通融资、投资、建设、运营的全流程工作的专业投资运营机构,但是在融资平台融资比较方便的背景下,专业投资运营机构获取项目又会遇到各种限制,难以异地拓展业务,存在明显的效率损失。

四、地方政府融资平台的发展历程

鉴于地方政府融资平台在我国地方政府融资体系中重要作用,下面简单介绍融资平台的发展历程。地方政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物,对我国经济的高速发展起到重要的支撑作用。20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期,由于实行分税制改革,地方政府财政收入少,建设任务重,融资需求巨大。在地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券的背景下,加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力,地方政府在资金供给严重不满足需求的情况下,不得不开始通过融资平台实现融资。地方政府投融资平台在地方政府事权财权不匹配和土地财政不可持续的背景下,对过去很长一段时间中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能,其重要的经济和社会贡献均不容忽视。

(一)初步发展阶段

城投公司产生的大背景是20世纪80年代末至90年代初,当时我国政府开始着手对城市进行经营。当时,国务院对原来的政府融资体制进行了改革,将基础设施建设投资的主体由地方政府变为公司,在这种情况下城投公司变应允而生。同时,城投公司也随着政府经营城市理论和实践的不断深化,完善而发展壮大。

城投公司刚开始设立时,主要时通过银行的信贷体系来实现对外融资,少部分尝试发融资的方式。在这一时期的城投公司主要由地方财政部门、建委共同组建,公司的资本金和项目资本金通过财政拨款方式筹集,其余资金以财政担保由公司向银行贷款。1995年,国家《担保法》出台后,使得财政不能继续实行该类担保,这种模式难以为继,而这类公司没有自己的资产,债务上升,举步维艰。

(二)繁荣发展阶段

各地方政府开始大量组建自己的融资平台公司,但融资平台的融资渠道并未有效扩展,仍主要通过银行信贷系统实现对外融资,融资平台尤其用来承接政策性的贷款,发行债券的融资方式发展却相对比较缓慢。其中,一些城市的融资平台开始进行转型试图寻找一种好的经营模式。2009年,在中央政府应对全球经济危机的4万亿投资刺激政策出台后,各商业银行也纷纷高调宣布,积极支持国家重点项目和基础设施建设,融资平台融资迅速增加,银行贷款和城投债的规模均大幅增长。

2009年3月,央行和银监会联合提出:“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”推动城投公司的发展进入快速扩张的新阶段。但此时的城投公司多数并不具备自主盈利能力,而是通过政府补贴的方式实现盈利。2011年发改委(国发2881号文)明确规定,城投公司的主营收入中需有至少70%源自自身经营,政府补贴部分不得超过30%。这一规定对于限制地方政府财政支出,避免中央财政赤字具有重要意义。从全国范围来看,2013年-2015年三年中,地方城投公司共发行城投债(企业债)25171.4亿元,为地方基础设施筹得大量建设资金,为经济发展提供了重要的推动力。

(三)转型发展阶段

根据审计署对于地方政府债务的审计结果,截止到2013年上半年,全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元,负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元,可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。

2014年9月21日,国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)(以下简称“43号文”)中明确规定:剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同,依法承担相关责任。43号文旨在防范风险和强化约束,牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,同时硬化预算约束,剥离平台的政府信用,抑制成本不敏感的融资,引导信贷流向,从而降低社会融资成本。43号文的推出,使城投公司进入了转型发展的新阶段。这一阶段,在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生诸多问题,致使政策频繁调整,融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然城投公司通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管,但与此同时,城投债、信托等其他融资方式的发展,拓展了城投公司融资渠道,融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。

阶段 时间 内容
初啼 1993年4月 首支城投债诞生,上海城市建设开发投资总公司发行5亿元的城市建设债券,期限2年,票面10.5%。
2007年10月 银监会公布《关于有效防范企业债担保风险的意见》(75号文),要求一律停止各银行对以项目债为主的企业债进行担保,对其他融资性项目原则上不再出具银行担保。
2008年1月 发改委发布《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》(7号文),将先核定规模、后核准发行两个环节,简化为直接核准发行一个环节,累计债券余额不超过企业净资产的40%,累计发行额不得超过该项目总投资的60%。
2008年9月 国际金融危机全面爆发,国内经济受其影响经济增速快速回落,出口负增长,面临硬着陆风险。
2008年10月 银行间市场交易商协会制定“六真原则”,扩大城投债发行品种。
2008年11月 国务院常务会议提出为应对国际金融危机冲击,进一步扩大内需,促进经济增长,中国政府将推出“四万亿”投资计划,地方政府投资总计约“三十万”亿。
2008年12月 国务院公布《关于当前金融促进经济发展的若干意见》(126号文),扩大债券发行规模,积极发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具,优先安排与基础设施、民生工程、生态环境建设和灾后重建等相关的债券发行。
2008年12月 首只城投中票08沪城投MTN001面市,期限5年,票面3.95%。
崭露头角 2009年3月 财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》,正式将地方政府债券提上日程,2009年财政部将代发代办2000亿地方政府债。
2009年3月 人民银行联合银监会公布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(92号文),鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式,支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。
2009年5月 “09岳阳城建债”被媒体曝出子公司收入涉嫌造假,后经澄清。
2009年10月 财政部发布《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》(631号文),地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。
2009年11月 财政部发布《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》(388号文),禁止政府融资平台公司等主体由财政担保,向行政事业单位职工等社会公众集资,用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象。
2009年12月 因工作人员失误,“07宜城投债”延迟1天支付利息,为城投债市场首次出现。
监管之始 2010年5月 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,部署加强地方政府融资平台公司管理,要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司,加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
2010年6月 国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(19号文),要求对融资平台公司债务按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务;加强融资平台信贷管理,凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款,适当提高融资平台公司贷款的风险权重,按照不同情况严格进行贷款质量分类,严禁地方政府提供违规隐性担保(包括应收账款质押等)。
2010年7月 财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(412号文),明确解释19号文的相关定义和要求,债务清理以2010年6月30日为时间截点实行“新老划断”,以偿债资金70%来源于财政性资金为限划分公益性债务,以偿债资金70%来源于自身收益为限划分公益性平台,要求加强信贷管理,禁止注入公益性资产,坚决制止地方政府违规担保。
2010年7月 “新老划断”后,首批新城投重启(10杨浦投债和10饶城投)。
2010年8月 银监会发布《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(244号文),要求按照“全覆盖、部分覆盖、基本覆盖、无覆盖”的标准对平台贷款划分风险类别。
2010年10月 银监会发布《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(309号文),要求监测公司类贷款,监督保全分离为公司类贷款、清理回收贷款处理情况,监控平台类贷款,确保存量贷款得到妥善处理,严格监控新增贷款情况。
2010年11月 银监会发布《关于加强当前重点风险防范工作的通知》(98号文),要求抓紧做好地方政府融资平台贷款风险管控,对地方政府融资平台贷款实施动态台账管理,按现金流覆盖原则开展分类处置工作,实加强平台贷款押品、项目现金流和还贷条件以及资产分类、拨备计提的管理。
2010年11月 发改委发布《关于进一步规范地方政府融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(2881号文),收紧企业债发行条件,要求偿债资金来源70%以上必须来自公司自身收益,公益类项目收入占比超过30%的平台公司须提供本级政府债务余额和综合财力完整信息表,禁止地方政府违规担保,公益性资产不得注入资本金。
2010年12月 银监会公布《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(110号文),要求对融资平台贷款进行准确分类和动态调整(正常类、关注类、次级类、可疑类和损失类),平台贷款的拨备率不得低于一般贷款拨备水平,按现金流覆盖比例计算资本充足率贷款风险权重。
信任危机 2011年3月 银监会发布《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(34号文),健全“名单制”管理系统,平台贷款审批权限统一收至总行,推出名单监管条件:一是符合“全覆盖”原则,二是符合“定性一致”原则,三是符合“三方签字”原则。
2011年5月 四川高速公路建设开发总公司在两支城投债存续期间,因无偿划转股权,影响其偿债能力,被银行间交易商协会严厉处罚,注销其当年剩余发债额度。
2011年6月 发改委发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(1388号文),融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设,优先办理核准手续。
2011年6月 银监会发布《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(191号文),退出类平台按照商业化原则自主放贷,对仍按平台管理的符合公路法项目、保障房、国务院重大项目、全覆盖且已完成整改四类可以新发贷款,对名单制以外融资平台、有地方政府担保承诺、以公益性资产抵质、以土地使用权证的土地抵押四类不准新发贷款,“四贷四不贷”适用于2010年6月30日之后新发放而非新增贷款。
2011年6月 云南城投公司信用事件爆发,云南路投信用违约,向债券银行发函“只付息,不还本”,后经政府协调追债银行获得省政府注资涉事企业的承诺。
2011年6月 上海申虹债因流动性负债调整,向银行要求延长还款期,把该笔款项转换成以资产抵押的固定贷款,因贷款衔接出现问题。
2011年6月 审计署公布《2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果》,截止2010年底,全国地方政府性债务规模大约10.71万亿元,地方融资平台公司债务余额4.97万亿元(占比46.38%),债券类余额0.76万亿(占比7.06%)。
2011年6月 银监会发布《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》(15号文),要求控制信托对地方融资平台异地业务,将银信政合作贷款纳入银行表内监管,加快存量业务分类处置,严格管理新增业务。
2011年7月 云投集团资产重组消息公开,云投债被抛售,中诚信国际将云投有关债务列入信用观察名单。
2011年7月 发改委发布《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》(1765号文),要求加强债券存续期监管,规范企业资产重组程序,完善信息披露,加强债券资金用途监管,强化市场约束机制。
2011年10月 财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》(141号文),上海市、浙江省、广东省、深圳市获准开展地方政府自行发债试点,地方政府债发行向规范化推进。
加速之年 2012年2月 银监会公布《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(12号文),要求将融资平台再按支持类、维持类和压缩类三种情形进行管理,严格降旧控新,严格平台退出管理,强化信贷约束。
2012年4月 发改委将城投类企业债偿付方式由过去的“5+2”(第五年赎回、回售,第七年还完本金)改为“提前分期偿还本金”(第三年到第七年每年归还本金20%)。
2012年4月 对于被银监会纳入监管平台的名单的发行人,发改委原则上不再审批其发债申请,收紧城投债发行。
2012年5月 人民银行、银监会、财政部联合发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》(127号),扩大了资产证券化的试点范围,基础资产中包括了经清理合规的地方政府融资平台贷款,国家重点项目建设贷款等。
2012年6月 发改委核准的城投债发行主体须遵循“21111”原则,省会可以有2家融资平台发债,国家级开发区、保税区和地级市1家,百强县1家,直辖市没有限制,但所属区仅1家。
2012年6月 发改委酝酿将企业债发行人范围扩大到非百强县以外的县级主体,同时研究推出私募债。
2012年7月 发改委放松发债条件,无论是否纳入银监会“黑名单”,只要有地方银监局出具的“非平台证明文件”即可发债。
2012年7月 银行间交易商协会放松可发债名单,按六真原则放松为四类:1.产业类公司(高速、铁路等有真实现金流);2.全民所有制企业;3.保障房建设;4.19文件中支持的地铁轨交项目。
2012年7月 城投债审批提速,交易商协会周期两、三个月,发改委半年以内,并有希望继续提速。
2012年9月 发改委分类审批城投债,对绿色通道类企业实行即报即审、简化程序、尽快发行,对重点支持企业债实行分类排队,加快审核。
2012年11月 银行间市场交易商协会决定暂停接受除省级、直辖市、省会城市、计划单列市等副部级(含)以上发行人的项目。
2012年11月 发改委计划批准另类企业债为中小企业提供融资。
2012年12月 发改委发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》(3451号文),根据发行主体资产负债率情况细化风险防范(65%至80%之间重点关注、80%至90%之间提供担保、超过90%不予核准发债,特定行业企业资产负债率水平要求可适当放宽),据发债主体信用等级完善偿债保障(产业类企业主体评级为AA-及以下的,应采取抵质押或第三方担保等;投类企业主体评级在AA-及以下的,采取签订政府或高信用企业回购协议等)。
2012年12月 财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文),严禁吸收公众资金违规集资,切实规范以回购方式举借政府性债务行为,加强对融资平台公司注资行为管理,进一步规范融资平台公司融资行为,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
苦撑 2013年3月 首支城投小微企业扶持债券发行,以委托贷款方式运作,城投企业违约兜底,灵活性优于中小企业集合票据。
2013年3月 银监会发布《2013年农村中小金融机构监管工作要点的通知》(71号文),要求从严控制平台贷款,监管及监测两类平台贷款合并计算,余额只降不增,重点压缩县及县以下平台贷款,不得通过购买平台公司债券、短期融资券、中期票据、信托产品等方式向平台提供融资。
2013年4月 银监会发布《加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》(10号文),要求控制总量,优化结构(新增贷款应主要支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目的合理融资需求),严控新增,缓释存量,隔离风险(建立全口径融资平台负债统计制度,审慎持有融资平台债券)。
2013年5月 发改委发布《关于对企业债发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》(1177号文),对“从严审核类”和“适当控制规模和节奏类”发债企业进行财务抽债,新债审批放缓。
2013年6月 审计署发布《2013年第24号公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果》,截止2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38476亿元,比2010年增长12.9%,地方融资平台公司债务余额17572亿元(占比45.67%),债券类余额4640亿元(占比12.06%)。
2013年6月 财政部印发《2013年地方政府自行发债试点办法》(77号文),扩大自行发债试点范围至上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省。
2013年7月 由于“10赤峰债”发行人未提供所需资料,大公国际撤销其信用评级。
2013年7月 “07长城开”、“10襄投债”、“07九江债”因为财政应收账款质押偿付资金未打入监管账户,使债券增信力下降,被下调评级。
2013年7月 发改委发布《关于省级发展改革部门报送企业债券核查报告有关要求的通知》,要求省级发改委组织自查,整改相关问题。
2013年7月 国家审计署发布消息,将对全国政府性债务再次进行全面审计。
2013年8月 发改委发布《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》(1890号文),地方企业发债申请预审工作下放至省级发展改革部门负责,标志企业债发行从紧缩转向重启。
2013年8月 发改委发布《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》(2050号文),凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业,均可申请发行企业债券用于棚户区改造项目,债券金额可达到总投资的70%,按照“加快和简化审核类”债券审核程序,优先办理核准手续,鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。
2013年12月 中证登发布《质押式回购资格准入标准及标准券折扣系数取值业务指引》,主体AA-及以下、足额抵质押债券的折算率可能大幅下调,利空城投债。
2013年12月 审计署公布《2013年第32号:全国政府性债务审计结果》,截止2013年6月底,全国地方政府性债务规模大约17.89万亿元,地方融资平台公司债务余额6.97万亿元(占比38.96%),债券类余额1.85万亿(占比10.34%)。
牛头 2014年1月 发改委就2013年政府性债务审计结果,提出了六条规范地方政府债务的措施:推动债务置换、降低融资成本、差别化审批、允许部分企业借新还旧、保在建和低收益项目。
2014年3月 银行间市场交易商协会拟放开省级一下城投债类企业发债条件,城投中票短融供给将增长。
2014年3月 超日债违约,打破公募债券“零违约”记录,利好利率债,利空中低等级信用债。
2014年4月 全国人大《预算法》修正案草案三审稿,拟放开地方政府举债。
2014年5月 财政部印发《财政部代理发行2014年地方政府债券发行兑付办法》(41号文),地方债发行实行年度发行额管理,全年债券发行总额不得超过国务院批准的当年发行额度。
2014年5月 财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(57号文),宣布上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛2014年试点地方政府债券自发自还。
2014年6月 国务院转批发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(18号文),着力推进财税金融价格改革,研究调整中央与地方事权和支出责任,规范政府举债融资制度,开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能,对地方政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理。
2014年6月 中证登发布《关于修订<质押式回购资格准入标准及标准券折扣系数取值业务指引>有关事项的通知》,取消主体AA、足额抵质押债券的回购资格。
2014年8月 全国人大常委会第十次会议表决通过新预算法,从2015年1月1日起,将允许地方政府通过发债筹集资金,赋予其合法举债主体地位。
2014年8月 审计署宣布将对全国过去6年地方土地出让、征收、储备、耕地保护等进行专项审计,或影响土地业务相关城投。
2014年10月 国务院公布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),赋予地方政府依法适度举债权限,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,以2013年政府性债务审计结果为基础,对存量债务进行甄别。
2014年10月 发改委发布《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》,要求严格发债企业准入标准,大幅提高企业债发行门槛,导致短期内城投企业债发行放缓。
2014年10月 财政部公布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(351号文),规定地方政府存量债务清理认定口径和甄别原则。
2014年11月 首只项目收益债“14穗热电债”发行(公募)。
2014年12月 银行间交易商协会发布《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》,要求城建类企业债务融资工具主承销商补充完善《地方政府说明性文件要点》和《主承销商尽职调查要点》两个申请材料。
2014年12月 中证登发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》(149号文),大幅收紧企业债质押回购融资条件。
2014年12月 14天宁债、14乌国投债因被撤销政府债务资格而推迟发行。
2014年12月 山东省出台《关于贯彻国发(2014)43号文件加强政府债务管理的实施意见》,是首个省级版43号文。
2014年12月 由于当地政府应收账款回款不理想,地方财政下滑,债务负担较重引发再融资风险,11鄂尔多斯债被调成负面,12东胜债被下调评级
完美一击 2015年1月 10东飞01私募债出现兑付危机,东台交投声明该债关于本公司的担保条款缺乏真实性,不予承认。
2015年2月 海南省通过预算执行报告公布了本省政府债务甄别情况,但未披露各类债务明细,未通过PPP项目转化为一般企业债务。
2015年3月 财政部已经批复了3万亿的存量债务置换,其中1万亿的额度已经批复到各省财政厅,缓解地方政府再融资周转担忧,利好城投债。
2015年3月 财政部发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,明确地方政府发行一般债券和专项债券的要求和流程。
2015年4月 发改委发布四类行业专项债券发行指引细则,适当放宽企业债发行条件,城投公司融资再添新路径。
2015年5月 财政部、人民银行、银监会联合发布《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事项的通知》(102号文),明确采用定向承销方式发行地方政府置换债务的范围和要求,要求8月31日前完成发行。
2015年5月 国务院转发财政部、发改委、人民银行《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见》(40号文),要求支持在建项目的存量融资需求,规范实施在建项目的增量融资,重点支持农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域的融资平台公司在建项目。
2015年5月 发改委发布《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平衡较快发展的通知》(1327号文),放宽企业债发行条件,简化发债审核审批程序,鼓励优质企业发债用于重点领域和重点项目,支持县域企业发行企业债券融资。
2015年6月 13大宏债违约,担保方射阳城投提出有条件代偿,此举违反《担保法》规定。
2015年6月 发改委发布《对发改财金【2015】1327号文件的补充说明》,进一步放宽企业债发行条件,允许符合条件的企业使用不超过40%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。
2015年8月 十二届全国人大第十六次会议表决通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》,2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元(不含担保和救助类),2015年地方政府债务限额16万亿元,地方政府债务的债务率为86%。
2015年11月 发改委发布《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》(3127号文),进一步简化申报程序,提高审核效率,推进企业债券发行管理由核准制向注册制过渡,核准时间不超过30个工作日(情况复杂的不超过60个工作日),鼓励信用优良企业发债融资:AAA、或由AA+及以上担保公司担保、或有效资产抵质押债项达到AA+及以上的豁免委内复审环节;债项AA及以上发债主体(含县域企业)不受发债企业数量指标限制,增强债券资金使用灵活度,做好企业债券偿债风险分解。
2015年12月 财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(225号文),要求妥善处理存量债务,依法妥善处置或有债务。
曲折中前行 2016年2月 财政部、国土资源部、人民银行、银监会等四部委共同出台《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(4号文),明确了政府土地储备机构的公益性质,地方政府不能再用土地储备获取银行信贷。
2016年4月 宁波交投先后在上交所发布“11甬交投”和“12甬交投”两期公司债的风险提示公告,如果公司2015年审计后的净利润为负值,上交所对上述两期债券进行停牌处理。
2016年4月 宣化北山工业园和海南交投为减少利息支出、降低债务风险,拟计划通过地方政府债券置换的方式,提前偿还债券本金及利息。宣化北山工业园和海南交投先后发文取消该计划,并将相关债券纳入地方政府债务。

总之,做实做强地方政府融资平台,积极审慎推进PPP,用20-30年甚至更长的时间,才能真正实现地方政府项目投融资机制的转型升级。

案例详解:作业成本法的运用及对企业的影响

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