搜狐首页 财经 罪案心理小组

手机搜狐

SOHU.COM

PPP的制度困境和出路

文章作者:邓峰北京大学法学院教授、北京大学法律经济学中心联席主任

文章来源:《财经》杂志

摘要PPP要想真正起到促进社会效率的作用,需要在未来的规则中,根本性地解决一些原则性的“新知”和“新制”问题

PPP(public-private parternership)在2016年持续升温,不断地在公共经济部门吸引着眼球,热度甚至超过了混合所有制改革。

今年PPP领域最热门主题是立法主导权之争,与之相关的各个部门互不相让,甚至连PPP该如何翻译,乃至内在涵义、外延范围也“一词各表”,即便是国务院法制办已被指定牵头负责立法之后,不同部门在10月份仍然几乎同时发布各自的部门规章。按相关部门的文件颁发速度和数量,从规范性文件上说,PPP已俨然成了一个成长和进化速度最快的法律领域。

但是,在各部门、参与者们埋头苦干,各种规则在一片欣欣向荣中产生和蔓延,许多案例和实践已经开始落地开花之时,在我看来,没有任何一个根本性的、系统性的制度和法律原则得到了真正的对待和反思。在展望未来的时候,不禁需要发问:凭借着花拳绣腿,我们真的有能力、有知识去处理即将到来的问题吗?

热潮背后的规则争议

说起来很深奥,但其实并不复杂,PPP就是政府允许私人投资和经营本来属于公共产品或者公共服务的领域。本来应当由政府提供的公共产品,或者因为资金不足,或者因为管理的科学和专业需要,或者因为开放市场的需要,由私人来加以提供。

公私领域的商业活动,本来应当遵循不同的规则,比如公共产品和公共服务需要合理定价(价格规制)、普遍服务(无歧视性提供符合标准的服务)、自由接入(依赖于基础设施的上下游企业应当自由接驳服务),以及充分的信息公开(从治理到财务)和公开问责(解释说明并承担不利的经济后果)。因此,私人进入公共领域,在英国被称之为自愿部门,意思是本来是以营利为目标的企业,自愿承担公共义务,当然也获得一个相对合理但是预期稳定的收益。

往狭义里说,PPP还可以分为不同模式,按照“谁出钱”来划分,可以分为公共服务外包(contracting out,公共部门出钱,私人部门干活)和私人资金进入(contracting in,私人部门出钱,私人部门干活)。就目前而言,财政部强调更多的是前者,而国家发改委的视角更多靠近后者。不同部门坚持自己的意见本无可厚非,有观点争论也是好事,但最近各自颁布的规则都在排斥对方的标准。

精选