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中美教育一年200亿美元教育退税,美国如何做到

3月5日, 国务院总理李克强在十三届全国人大会议政府工作报告中提出,"提高个人所得税起征点,增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除,合理减负,鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕", 这项政策来之不易,代表们随之而起经久不息的热烈掌声就是人民的心声。3月7日,财政部史耀斌副部长在新闻发布会上称,要加快启动税收改革方案,同时启动个人所得税的修法。确实如此,报告所提的改革只有通过税法的修订,才能够真正落地。

提高起征点是很多代表的提议,无疑也是最为吸睛的新闻点,而子女教育费用扣除,这个更为复杂和重要的个税改革部分却并没有多少解读。大洋彼岸,特朗普上任以来的最大政绩--特朗普税改(减税与就业法)却差点取消了教育费用扣除,幸好在2018年2月9日通过的预算案中,最终还是有惊无险地延续了教育费用扣除。不过,特朗普税改的过程也让我们得以窥见了美国教育费用税收优惠制度的多样和复杂,对中国即将要启动的个税改革不啻是一面镜子。

高等教育税惠:可减免个人所得税

美国在发达国家中对教育的投资并不突出,对民众有关的教育费用支持也算不上最慷慨的,如教育投入占公共财政的比例刚刚达到了发达国家(OECD)的平均水平(2012年为11.6%),但对比中国等发展中国家,政府对民众的教育费用税收优惠确实相当多,且相关制度设计也是用心良苦。

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美国实行k12(幼儿园至高中)义务教育,子女在公办学校就读的中小学教育支出并不大,高等教育则是相对较大的负担。教育税惠大体上包括三大类:一是教育费用税前扣除,即有关教育支出可以免征个人所得税;二是教育退税,即当家庭发生教育支出时,可以按一定额度退还已交个人所得税;三是教育储蓄账户,家庭可以设立教育专户,尽管专户资金并不能免税,专款用于教育支出,但专户投资收益免征所得税。相比较而言,前两类民众受惠更多,是主要的教育税收优惠政策。

教育费用扣除主要包括学费扣除、学生贷款利息扣除、在职教育费用扣除等。纳税人子女、本人或配额的高等教育学费和相关费用都可以予以扣除,高收入家庭则不能享受费用扣除,但不同教育费用扣除的扣除标准和高收入家庭标准不一。

学费扣除适用年收入(AGI,即纳税人在减去免税项目之前的调整后总收入)不超过16万美元的家庭,扣除费用上限为4000美元。学生贷款利息扣除适用年收入不超过16.5万美元的家庭,上限为2500美元。在职教育(培训)扣除上限为年收入的2%。

此外,还有雇主教育支持免税的优惠,即公司可为员工报销教育费用,免税上限为5250美元,美国大约一半的雇主有提供这样的福利。

教育退税则主要包括终身学习退税(Life learning credit)、美国机会退税(American opportunity tax credit)。纳税人子女、本人或配额发生高等教育或职业教育支出后,均可以申请退税。

据估计,2017年有超过1300万家庭享受教育退税,平均家庭退税约1511美元,总退税额达201亿美元。

终身学习退税适用年收入不超过13.2万美元的家庭,退税上限为2000美元(第一个10000美元的20%,如实际支出8000美元,则最多退税1600美元)。

美国机会退税则限定在高等教育学习的前4年,适用于年收入不超过18万美元的家庭,发生教育支出的每个家庭成员最多可以退税2500美元,学生越多,退税就越多。更优惠的是,如果家庭实际缴税低于可退税额,也就是无税可退时,可退税额的40%(1000美元)可转为补贴,如当实际只有600美元的缴税,仍可以得到400美元的补贴。

基础教育税惠:孩童托管也有退税

教育费用税收优惠当然不只是高等教育,子女学前教育及义务教育阶段的有关费用同样有税收优惠。事实上,美国家庭孩童托管负担不亚于高等教育,全美有31个州的托儿收费超过大学教育收费。联邦政府有关孩童的税收优惠主要包括4个方面。

一是个税税前人头扣除。特朗普税改前,个税按家庭申报时,18岁以下的儿童如同纳税人一样可享受税前扣除4050美元,也就是说孩子越多越有利。

二是劳动所得退税及补贴。简单来说,这项政策是孩子越多,收入越低,退税(补贴)越多。如3个及以上孩子的家庭收入在1.4万美元的可获得退税(补贴)6336美元,而只有一个孩子超过4.5万美元的家庭则没有退税。据统计,平均每家获益达2367美元,退税总额更是高达643亿美元,这是所有税收政策里对孩童支持最有力度的。

三是孩童托管退税。对于13岁以下的孩童有实际支出的托管费用可以申请退税,每个孩子可以最高获得托管费用35%(年托管费用以3000美元为标准计算),但申请孩子数不得超过2个,也就是说最高可得到2100美元的退税。据统计,平均每家退税约555美元。

四是孩童退税与补贴,这项政策也是这次特朗普税改的重要内容。税改前,对于17岁以下的孩童最多可以获得1000美元的退税或补贴(但申请孩童不得超过2个),也就是说,最多可以获得2000美元的退税或补贴。

特朗普税改

减税,可以说是特朗普执政的核心政策主张。几经曲折,2017年11月16日,共和党控制的众议院终于通过了减税法案,但众议院版本的减税法案竟然大幅删减了有关教育的税收优惠。

美国个税扣除与退税制度设计可以说相当巧妙,通过退税资格限制、退税上限和退坡(即根据收入增加而逐步降低退税比例)及退税转补贴等一系列制度设计,使得教育退税不仅是一个税收优惠制度,也是一个福利制度,保证了社会的相对公平,使得中低收入者也能够获得教育支持,实际上也是国家鼓励民众接受教育。

但同时,这些教育税收优惠政策十分复杂,也有重叠。如终身学习退税与美国机会退税要求近似,家庭成员在高等教育的前4年既可以申请终身学习退税,也可以申请美国机会退税,但同时只能申请一个类别,由于美国机会退税优惠力度更大,个人自然优先申请美国机会退税。

不仅如此,退税与扣除也有重叠,如家庭成员发生教育费用,即可以申请税前扣除,也可以申请退税,纳税人可以自行选择优惠力度最大的方式,但不得重复享受。

正是由于这些名目繁多的教育税收优惠十分复杂,很多家庭甚至需要专业人士代为处理,共和党一直有要求进行合并和简化,这也就有了此次众议院版本的减税法案。差点被取消的学费扣除或退税包括学生贷款利息扣除、终身教育退税、学费扣除、雇主教育支持免税等。不过,家庭人头税前扣除最后还是被取消了,代之以将家庭起征点从12700美元提高至24400美元,对于少子家庭,减轻了税负,对于有3个以上的小孩的家庭,实际税费则是加重了。

不过,孩童退税与补贴却因为伊万卡·特朗普的强力参与而意外成为这次税改的关注焦点之一,且成功实现了较大幅度的优惠提升,这也成为这位第一公主迄今最重要的政治参与。税改后,该项优惠成为教育有关税费优惠中最主要的项目,不仅上限实现了翻番,从1000美元大幅提高到2000美元,更重要的是其中1400美元可转补贴,也就是说,有两个孩子的家庭最高可以退税4000美元,即使根本无税可退,也可以领取2800美元补贴。按照估算,税改后,10年内将因此增加870亿美元的支出,特朗普划下的20%企业税率改革红线也因此提高至21%以平衡预算。

尴尬的优惠

中国的个人所得税近5年平均年增长率为18.6%,远高于GDP增长和个人收入增长。相比上一次个税改革后的个税收入(2012年),个税收入已经翻番。而个税主要由有固定收入渠道(工薪阶层)缴纳,特别是城市中产阶层是个税的主体,据估计,实际纳税主体只有3000万人左右,且主要集中在特大城市。以2016年为例,北上广深4个一线城市就为全国个税贡献了40.2%,而前十大城市则高达53.2%,特大城市房价、教育等生活成本十分高昂,确实需要减负。

对民众的教育支出予以个税优惠在西方发达国家相当普遍,中国个税实际上也有相关教育费用的优惠,只不过或者是优惠太少而几无人知晓,或者是相关条件不具备而形同虚设,这些优惠政策也是颇为尴尬。

国务院《对储蓄存款利息征收个人所得税的实施办法》第五条规定:“对个人取得的教育储蓄利息所得以及财政部门确定的其他专项储蓄存款或者储蓄性专项基金存款的利息所得,免征个人所得税。”

国税发(1999)180号文件也进一步规定,在中国工商银行开设教育存款专户,并享受利率优惠的存款,其所取得的利息免征个人所得税。但2008年10月9日起已经暂停征收利息税,这项规定也就形同虚设了。

此外,按照国税发(1994)089号文件规定,托儿补助不征个人所得税,不过,这项规定恐怕少有人享受,即使知道此项政策的家庭,恐怕也是难言优惠。如上海市《关于调整本市托儿所、幼儿园收费标准的通知》规定,“简化报销手续,各年龄段儿童入托管理费的收费标准中,父母单位各报销50元。残障儿童的父母单位各报销70元”,对于绝大部分人来说,并没有享受过此优惠,即使有幸, 50元扣除所得的个税优惠(如对于20%的税率,也只有10元的个税优惠)确实也是可有可无的"优惠"政策。

他山之石

美国税费政策对教育的支持繁多,对中低收入的民众也确实有减负之功,经估算,仅联邦各类与教育有关的税收优惠近2000亿美元,这甚至超过了中国个税收入总和(2017年为11966亿元)。他山之石,可以为鉴,中国个税改革要纳入教育费用抵扣,美国的经验,特别是其完整的制度设计确实值得悉心镜鉴。

首先,抵扣只是税收优惠的方式之一,退税也是一种重要的税收优惠方式,事实上,从美国的经验看,退税是一种更主要的税收优惠方式。此外,对于不同收入水平的人,可以选择不同的方式以获得更为便利和更多的优惠,如高收入人群由于其适用较高税率,可能更愿意选择抵扣。而退税一方面有利于建立公民纳税意识,更重要的是,退税是更直接地让老百姓感受到政策好处,使不同收入人群享受到的利益基本均衡,这可能也是美国有关税收优惠政策以退税为主的重要原因。因此,总理报告中所提的“子女教育费用扣除”不能理解为狭义的“扣除”,在具体制度设计时应该包括多种形式的优惠。通过这种选择性,真正体现为百性减负的用心。

其次,从美国经验看,教育费用的优惠对象十分广泛,不仅仅包括中小学生,也包括大学生,还包括各类成人在职教育培训,更重要的是,学前教育也包括在内。这种优惠对象的广泛性,不仅有利于减负,也有利于鼓励建立学习性社会。

第三,美国有关教育税收优惠都对可以享受优惠的教育机构范围有明确规定,只要是依法获得政府部门的认定教育机构的学生都可以享受税收优惠,誉满天下的常春藤大学联盟都是私立大学,合法的民办教育机构自然应当纳入。

民办教育已经是中国教育的重要组成部分,根据2017年教育部和各地统计局数据,全国54%幼儿园入园学生在民办幼儿园就读,深圳甚至高达96%。即使是中小学教育,民办学校的学生数高达1473万,占比也达到了8.2%,深圳则高达40%,上海、广州也分别达到了16%、30%。显然,教育费用的税收优惠不仅不能排除民办教育,而且优惠额度也应该更多参考当地民办学校的收费水平,而不能以低收费的公办学校为依据。

第四,据教育部原副部长、教育现代化研究院专家咨询委员会主任委员王湛透露,2017年全国基础教育阶段家庭教育总支出规模高达19042.6亿元,主要流向校外辅导市场,相当于当年全国公共财政教育总经费的68.7%。校外培训,已逐渐成为家庭的重要教育支出,是否将校外培训纳入可抵扣的教育支出,可能会有争议,美国税收优惠里也没有此类扣除。一方面,从近期教育部的表态看,国家对校外培训的态度肯定不属于鼓励支持的范围,但校外培训确实又有广泛的需求,特别是主要纳税群体的现实需求,事实上也是家庭最大的教育负担,如此的广泛性在美国等西方国家并不存在。更重要的是,由于公办义务阶段中小学教育属于免费教育,即使高中教育,公办学校收费也不高,如果校外培训支出不能抵扣,那么对于绝大多数家长来说,教育费用抵扣也就是聊胜于无。

第五,学前教育和托管费用也应该纳入扣除。从美国的经验看,学前及幼托税收优惠种类及幅度甚至多于高等教育,且美国多项教育税收优惠政策都与小孩数量有关,实质上相当于鼓励生育。

据国家统计局公布的人口数据,2017年新出生人口为1723万人,比上年还减少了63万人。显然,大城市年轻父母不敢生育已经成为严重的社会问题。由于中国没有将学前教育纳入义务教育,学前教育是以市场提供为主,学前教育和托管的费用甚至要高于大学教育,学前教育和托管纳入税收优惠对于扩大市场供给、减轻年轻父母的家庭负担、促进年轻妈妈就业和鼓励生育,都有相当重要的作用。

最后,可能也是最重要的,就是设置个税改革的目标减幅。考虑到个税改革的复杂性,估计最快要到2019年才能实施。按照中国个税增长的趋势,如果没有税改,2019年个税(估计要)相比2017年可能要增加近5000亿元,个税改革的目标能否就设定为:2019年个税收入以2017年为基准保持不变,其中教育应当是个税优惠最重要的部分,如将比例确定为不低于40%,也就是2000亿元左右。

中产阶层是相对最为重视教育的群体,对教育最敢投入,同时也是中国个税的主体,其收入更多靠劳动所得,对于生活压力和教育负担体会最深,有所谓的中产焦虑,也最为盼望减负。中产阶层是社会稳定和发展的中坚,教育费用抵扣个税改革就是要让这个群体有获得感,鼓励更多人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。

作者:苏奎

10-职业与生活平衡/大学生职业生涯规划

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