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【原创】PPP项目中的“运营”是什么

PPP知乎
01-14 17:44
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作者简介:

陈宏能 肖 靓 北京金准咨询有限责任公司

随着基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式(PPP)的推广,PPP理念不断成熟,技术方法不断进步,大量PPP项目不断实施落地。与此相应,“建设-运营-移交(BOT)”、“移交-运营-移交(TOT)”等作为专业术语已在业内耳熟能详,深入人心,但到底PPP项目中的“运营(O)”是什么,仍是一个值得业界不断厘清探讨的问题。从目前众多PPP项目实施情况看,项目决策者和操作者对“运营”的理解,直接影响到政府方对PPP项目的筛选决策、PPP合同中各方权利义务安排、回报模式设计和绩效考核方式等PPP实施的核心。从近期国家相关部委密集出台规范PPP发展的相关文件看,不少需要规范事项即源于项目实施中对“运营”的认识问题。

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“运营”是实现服务目标和验证目标达成程度的唯一途径

PPP项目目标无疑是要发挥项目相应的作用,提供相应的公共服务(或产品)。从任何一个建设项目全生命周期观察,投资建设仅是获得或形成项目及其服务(或生产)能力的必要措施或必经阶段,而实现项目功能、发挥项目社会经济效益才是项目所追求的最终目标,以提供公共服务为目标的PPP项目更不能例外。项目是否可按期保质实现服务目标,与建设期间投资到位和控制、工期和质量保证密切相关,但项目建成、履行竣工验收程序,仅是使项目具备了提供服务的基本条件,其目标达成尚需通过后续运营环节予以实现。在技术层面“建设”和“运营”是两个紧密相连的阶段,共同为项目目标达成作出贡献,缺一不可。“建设”使公共服务具备了项目设施载体,而项目只有通过“运营”,才能验证其是否达成服务目标,也才能检验建设阶段所形成的项目成果。PPP项目以提供公共服务为目标,“运营”环节纳入政府和社会资本合作范围是必要的,如“运营”环节未纳入PPP范围,则将蜕变为BT或其他投融资模式,不能称其为PPP项目。

鉴于建设和运营在技术层面的紧密关联性,PPP合同设计需进一步强化项目公司在合作期间的全周期主体责任,需要研究和落实项目公司在运营期间如何为工程建设承担责任和享有效益的相关机制安排。在运营期间,项目公司不仅要承担通常意义下的运营工作,更需对工程建设成果(工程质量、项目功能和产出等)承担全周期持续性责任。履行工程竣工验收程序仅是建设期结束的阶段性标志,不能作为PPP项目工程建设责任承担的结束。

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“运营”应视为使项目实现服务目标而在运营期应具有的状态

这种状态或安排体现在技术、经济和法律等方面。在技术方面,项目公司需要组织项目生产、运行设备设施、从事维护维修、管理管护等工作,即通常意义下的“运营工作”;项目公司的运营技术工作总体上可划分为两类,一是项目生产运行或服务组织,开展具体项目运营工作,二是保障性的项目设施设备维护和管理,以维持建设阶段所形成的项目实体成果和技术功能状态,亦可理解为是为保持项目“建设可用性”而付出的努力;根据项目特点不同,两类运营工作对项目发挥作用的“贡献占比”不同,强弱不同,但都是构成项目技术运营工作的重要内容。在经济方面,项目公司需要依法开展经营活动,获得收入,支付成本,偿还债务等等。在法律方面,项目公司要按法律法规和PPP项目合同的约定以项目法人主体(包括承担运营责任)身份持有或拥有项目,履行相关权利和承担义务。这些工作其目的都是使项目发挥应有作用,提供满足要求的公共服务,同时项目公司在这一过程中获得相应的回报。无可否认,项目公司投入大量人力物力使设备设施正常运转、工艺有序流动、管养到位高效是显而易见的有形的“运营工作”;但另一方面,无论此类有形工作或多或少,甚至是对于所谓“纯工程项目”,只要项目公司依然承担着主体责任,而项目依然在发挥着应有作用、提供着合格服务,就应当认为项目处于合格的“运营”状态。

基于此观点,在结合项目技术特点的基础上,PPP项目回报机制设计宜充分重视、有机嵌入和重点突出项目功能发挥和目标实现因素,找好、找准项目回报机制设计的抓手和关键点,以切实体现PPP项目绩效激励、风险分担原则。与此相对应,PPP项目绩效考核安排也应以项目目标实现程度作为重中之重

目前不少PPP项目回报机制设计严重脱离项目服务目标,更多围绕社会资本在建设期和运营期投入的资金成本和资金收益安排项目回报机制,固定回报痕迹明显。比如在污水处理特许经营领域,有的项目放弃了应用已十分成熟且实践证明行之有效的污水处理服务费价格回报模式,改而采用“建设可用性+运维绩效考核”模式,此种做法未体现PPP项目运营本质,需要商榷。结合不同类型基础设施项目特点,紧扣“运营”内涵,在PPP实施中深化研究各类项目回报机制和绩效考核方法十分必要。

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PPP项目是否有“运营”取决于合同安排

对于基础设施项目,政府和社会资本之间可以建立多种合作方式。在运营问题上,一个需要清晰认识的前提概念是所有基础设施项目都有或多或少、或简单或复杂但却是实实在在的运营管理工作需求,其次,是这种运营管理责任在政府和社会资本合作框架中的配置模式,如按国家PPP政策相关要求以PPP合同约定方式配置到了项目公司中,则该项目无可争议地具有运营特性。因此在PPP项目运作实施中,项目有无“运营”的判断取决于PPP合同安排;当然如合同安排不当,则需要规范整改。

经常听到一些业内人士或专家称“某某项目无运营”之类的说法,笔者认为这是误解,且有误导之嫌。被认为“无运营”的典型代表如市政道路工程,此类项目的特点是无使用者付费基础,且项目建成后无须再依靠大量投入即可实现服务功能。从技术层面分析,这类项目到底有没有运营?其实看看各城市政府为市政道路管理维护所配置的体系相对完善、规模相对庞大的相关组织机构就一目了然了,这些项目不是没有运营需求,不是没有运营管理。从社会资本方而言,既然政府方有能力承担运营管理工作,在项目建成后即尽快和尽可能实现投资收益和退出往往成为社会资本追逐的目标。此时,合同安排作用凸显。项目“无运营”之说,表面上是技术判断上的误解,深层次上则暗含相关利益诉求下的误导。

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项目能否实施PPP并不必然以项目是否具有使用者付费的“经营性”为前提条件

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发〔2015〕42号)》明确,要“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与”。各地政府承担着PPP项目规划、入库、评审审批等职责,根据国家已出台的相关政策文件分析,在PPP项目筛选决策或PPP适用性方面,项目是否具有使用者付费基础并不作为项目能否实施PPP的取舍依据。特定项目是否具备实施PPP的条件受多种因素影响,如项目技术经济条件、服务需求稳定性、当地政府财政承受能力等等。基础设施和公共服务领域实施PPP的项目皆为政府负有提供责任的公共项目,其特点之一就是不少项目使用者付费不足或根本没有使用者付费,社会资本投资效益有赖于政府方提供必要支持;如果项目具有充分的“经营性”,则可选择按企业投资的市场化方式实施,而非一定采用PPP模式,比如在同为公共服务领域的电力建设事业即并未依托PPP模式也取得巨大发展。PPP项目具有一定的使用者付费可有效减少政府支出责任,实施PPP具有相应的优势条件,但并不能因此排除或歧视政府付费类项目;建议在PPP项目规划、筛选过程中,进一步厘清“运营”和“经营性”的关系,以在创新投融资机制、促进基础设施发展、提供高水平公共服务方面发挥PPP模式的应有作用。

注:原文发表于《中国投资》2018年1月刊

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