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深度|宋亚平:郡县制度的历史价值与现实挑战

郡县制度

以郡统县的两级地方行政制度

县域要想在郡县制条件下让经济社会得到较快发展是很困难的。为什么?因为历史上郡县制度设计的“初心”就不是为地方经济社会的繁荣发展。其目的主要有两个:一是通过郡县制度极大地强化中央政府的行政动员能力,使得全国的人力、物力、财力被最大限度地集中起来,源源不断地去“保大局”、“办大事”;二是通过一系列专制独裁的体制机制配套,包括对各级地方官员任免升降甚至生杀予夺的权力拥有,以保障君主的“家天下”得以千秋万代不变颜色。正如曹正汉教授所讲,从风险角度而言,政治是高于一切的,效率发展是其次的。所以,郡县制是一种以控制地方、掠夺地方以追求中央集权的政治稳定为核心目标的治理模式,而不是一种放权搞活地方经济,提高民生福祉,促进基层社会发展进步的制度安排。

今天的中国已经开启社会主义改革开放的新纪元。但由于各种复杂原因,我们没有对过去2000多年来的文化传承作认真彻底的清算和扬弃,导致这些鱼龙混杂、良莠不齐的东西对当代很多重大问题的价值权衡和方针、路线、政策的制订推行,依然具有极强的历史惯性和深刻的社会影响。例如自本世纪初开始的关于究竟是“市管县”好还是“省管县”好的争论,实质上就是传统的郡县制度在面对国家治理体系与治理能力向现代化转型这一严峻挑战时所表现出来的茫然、疑惑和不知所措。

历史上的郡县制度一直有个绕不开的现实难题,即如何妥善处理好中央政府与地方政府以及上级地方政府与下级地方政府之间的相互关系。如果这两个关系处理得好,县治乃至整个国家的治理就会“上下一盘棋”,才能充满生机与活力,才能形成健康、协调、稳定、持续发展的局面。倘若处理不好,便极易形成“肠梗阻”,出现有令不行、有禁不止;上有政策、下有对策;你吹你的号,我唱我的调;争权夺利、相互掣肘甚至可能导致天下大乱的事情。令人遗憾的是,这个被人们不断提醒与反复强调的老问题,至今并没有得到真正的解决。

我国推行“市管县”历史并不长。从1983年开始,中共中央、国务院先后两次发文,调整和撤销地区行署建制,以经济发达的城市为中心,以周边广大农村为基础逐步实行市领导县的新办法。于是,“撤地设市”、“地市合并”、“撤县建市”的浪潮席卷全国各地。在相当长的一段时间里,“市管县”曾经被认为是最体现改革、最象征发展的体制选择。

实事求是地讲,实施“市管县”体制显露了积极的正面效应:有利于缩小政府结构规模,提高行政效率;有利于克服省级政府管理幅度过大、管理负担过重的问题;有利于推动城市化的发展进程和中心城市的快速形成;有利于打破传统市县之间的行政壁垒和城乡分割、工业农业分离的弊端,为实现城乡优势互补和统筹城乡一体化发展提供有利条件;也使得生产要素在更大区域范围内实现有效整合和优化配置,提高了资源利用的效率,促进了区域经济的发展,等等。因此,“市管县”当初之所以能够“震撼登场”、风靡全国,不完全取决于中央“红头文件“的权威性,而是在实施过程中确实能够给地方带来实实在在的好处。

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