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PPP项目税收法规政策五大不足

通过PPP将社会资本(尤其是私人资本)引入公共服务领域后,政府需要建章立制,并采取相应的政策措施来维持社会资本的合理诉求与社会公共利益保障之间的平衡关系,只有如此,才能推动PPP的稳定发展。而在众多的政策措施及制度安排中,税收法规是极其重要的组成部分。

学者观察

推广运用政府与社会资本合作模式(简称PPP),需要有相应的政策措施作为支撑,除了必要的行政管理体制改革外,有关经济政策、法律制度也需要改革与完善。在经济上,PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的,而在此方面,税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中,由于税收是社会资本不能控制的变量,其高低及变化将直接影响着社会资本的运营成本与服务价格水平,PPP税收法规制度的设计成了决定PPP发展的关键因素。所以,需要及时地对现行税收法规政策作出适当的补充与修订,以实现PPP的稳定发展。

目前,我国还没有制定专门的法规政策来解决PPP的涉税问题,为了鼓励社会资本参与PPP项目,只能比照适用某些既有的税收法规及政策措施。通过梳理可以发现,与PPP项目紧密相关的税收法规政策主要体现在企业所得税及增值税两个税种的征收优惠措施上,即企业所得税优惠方面的法律法规、增值税优惠方面的政策以及投资抵免政策。

与PPP有关的税收法规政策的不足之处

PPP是政府与社会资本就公共产品的提供事宜建立起来的一种长期合作伙伴关系,在此伙伴关系下,公共产品的提供既有别于传统的政府从“生产”到“提供”的一条龙服务模式,也有别于完全市场化的私人提供模式。对于涉身其中的社会资本或项目公司而言,显然不能按普通纳税人待之,但现行税收法规及政策还不能适应PPP的发展,存在着以下若干问题:

1.没能考虑到PPP的一些特殊涉税问题。

如,在TOT(转让—运营—移交)模式下,存量项目在政府与社会资本之间两次转让时可能存在的重复征税问题;在项目建设、运营期间,社会资本获得政府补助后的纳税问题;在出售回租模式(尽管有关部门还没有将此模式包括在PPP中)下,如果特许经营期远超过有关资产的经济寿命时,资产所有权如何处理问题,以及PPP项目未抵扣完的进项税能否申请税收返还,等等。

2.税收优惠政策覆盖面过窄。

前面提到的企业可享受的所得税及增值税优惠政策,主要是在2008—2009年之间制定的。当时的大背景是,为了减少欧美金融危机给我国经济发展带来不利的影响,政府制定了激励企业投资基础设施项目的税收优惠政策,这些政策并不是针对PPP模式的运用而出台的。因此,也存在着如下的问题:

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