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你应该知道的地方债治理路线图

2016年11月14日,《地方政府性债务风险应急处置预案》印发。这被看做是继《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》即“43号文”之后,地方政府债务管理改革又一个里程碑式的文件,同时也标志着我国地方政府债务管理的制度框架基本建立。

从2013年11月15日,十八届三中全会决定提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”,到2014年修订后的《预算法》允许地方政府适度举债、“43号文”规定地方政府债务管理的整体制度安排,再到2015年设定债务限额、置换存量债务、发行一般债券与专项债券,直至此次风险应急处置预案出台,三年时间,我国地方政府债务管理制度框架的建立是从无到有,可谓成绩斐然。

风口浪尖的挑战

根据2011年国家审计署的审计情况,我国地方政府性债务最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后,各地开始陆续举债。截至1996年底,全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。地方政府性债务引起广泛关注,则是我国为应对2008年国际金融危机,推出“4万亿计划”之后。

据中国财政科学研究院2009年的研究报告,《预算法》修订之前,明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,因此直接以地方政府名义举借的债务有限,主要是国际金融组织和外国政府的援助性和优惠性贷款、国家农业综合开发性贷款、中央政府给予的国债转贷和2009年开始的中央代替地方政府发行的债券。另外,《贷款通则》严格限制了地方政府直接向银行贷款,《担保法》规定国家机关不得为保证人。为筹集建设发展资金,地方政府转而通过设立企业主要是融资平台公司进行投融资。

通过融资平台公司向银行贷款、BT、信托、融资租赁、发行城投债等,是地方政府主要采用的融资方式,其中银行贷款又占主要位置。从国家审计署对全国地方政府性债务审计结果看,到2010年底,在10.7万亿元的债务总额中,银行贷款达到8.5万亿元,占79%;截至2013年6月30日,在17.8万亿元的债务总额中,银行贷款为10.1万亿元,占56.6%。

清华大学经管学院常务副院长白重恩曾指出,除了融资成本高、难以监管,这些借贷方式往往时限较短,在耗时多年的基建、民生工程面前捉襟见肘,政府还贷压力巨大,需要不断地借新债还旧债。

在管理上,国家发展改革委、财政部、人民银行、银监会等部门都有一定的管理权限。多头管理容易导致管理真空,并未形成有效的制度约束,再加上这些债务未纳入预算管理,甚至一度出现了一些地方政府不知道本级和辖区负债多少的局面,更遑论风险防控。

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