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警示|PPP大项目“鸟巢”为何半路散伙?

财富彩虹桥mp
2017-02-17
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“鸟巢”散伙?

国家体育场“鸟巢”赛后运营一年,刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。从招投标、建设到运营的全程,一系列不符合PPP(政府和社会资本合作)模式精神和现行法律法规的做法,都给项目运营的最终失败埋下了伏笔。

《经济参考报》记者采访发现,PPP模式与现行的一些财务、法律制度存在矛盾之处。以“鸟巢”的盈利计算为例,如果按折旧计提,则运营方无法实现分红;如果按股权清算,则北京市政府30年不要分红的承诺违法。专家表示,全面推行PPP模式,首先要清除制度上的羁绊。

“鸟巢”半路散伙

将近十年前,北京市政府决定对国家体育场“鸟巢”等项目采用PPP模式,“鸟巢”成为我国首个采用PPP模式建设的大型体育场馆。然而这段“婚姻”却最终遗憾收场。

《经济参考报》记者了解到,在“鸟巢”总计近32亿元的投资中,由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%,北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%,双方按投资比例组建国家体育场有限公司,负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权,运营期间自负盈亏。期满后,“鸟巢”由北京市政府收回。

展开剩余83%

为使项目建设顺利进行,合作双方都尽力为对方分担风险。中信联合体不仅帮助北京市政府减少了直接投资,还要为“鸟巢”承担每年高达1.5亿元人民币的运营费和利息支出风险;而北京市政府则提供了许多鼓励和激励措施,尽可能地帮助企业降低风险,如提供低价项目土地,价格仅为相邻地段的十分之一等。

开工不到四年,这座世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场矗立在世人面前,并圆满完成奥运会的主要赛事任务。数据表明,包括“鸟巢”在内的六个场馆及设施项目总投资约194亿元,除北京市政府出资20亿元外,其余约174亿元都是社会资本。

在北京市发改委相关负责人看来,PPP模式在“鸟巢”等奥运体育场馆的建设中发挥了巨大作用,它探索出一条发挥政府信用杠杆作用、充分动员社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道,实现了政府职能的转变,使相关部门从侧重审批变为侧重服务,搭建了政府、企业、金融、法律机构之间的信用建设桥梁,也锻炼了参与合作的国内企业,加速了体育产业的发展。

令人惋惜的是,“鸟巢”赛后运营一年,刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。

2009年8月29日,北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》,对“鸟巢”经营者进行股份制改造:中信联合体放弃了30年特许经营权,转而获得永久股东身份;国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这意味着PPP模式在我国大型体育场馆建设、运营中的首次应用宣告“夭折”。

盈利计算悖论

“鸟巢”项目的失败暴露出在执行过程中,PPP模式与现行的财务、法律等制度还存在矛盾。

《经济参考报》记者采访发现,一方面,“鸟巢”的招标流程不完全符合PPP项目要求。将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特点,但在“鸟巢”招标过程中,北京市政府先行招标选定了设计方案,造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足,限制了项目公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化。

另一方面,招标时过于看重融资能力,赛后运营管理能力没有引起足够重视,中信联合体内部缺少利益协调机制。由中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等企业组成的中信联合体,上述三方都具备丰富的建设经验和良好的融资能力,但都未经营过体育场馆,严重缺乏运营管理经验和体育产业资源,注定了赛后运营的盈利模式单一。同时,三方都想从建设承包合同中获利,对建设方案失去良好控制,成本超出概算约4.56亿元,恶化了项目的资产负债表。

此外,国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清,直接影响了赛后运营效益。运营方在诸如企业冠名,观众座位椅冠名等商业运作方面均招致非议,出现了所谓“商业化与公众利益的冲突”,运营商不断提出的举办演唱会等文艺活动申请,也被相关部门以消防安全等原因驳回。有专家说:“企业想做一些事,但政府部门的限制比较多。”

值得注意的是,《经济参考报》记者发现,在PPP执行过程中,PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。例如,按照现在会计准则计提折旧,让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在30年的运营期内,运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”,根本无法实现分红。再如按照公司清算办法,公司必须按照股权来清算,北京市政府30年内不要分红的承诺违反清算法。

“鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任有限公司重新主导后,逐步实现了现金流的平衡,值得充分肯定。“但是政府收回‘鸟巢’经营权,违背了PPP模式初衷,对我国今后大型体育场馆PPP模式的推广存在不利影响。”一位业内人士说。

两份指南之惑

随着PPP新一轮热潮来袭,为了更好地支持PPP的实际运作,财政部和国家发改委的相关政策正陆续公布。然而,两个部门各推各的管理办法,也让市场颇感困惑。

2014年12月4日,财政部与国家发改委分别在各自官网上发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导。

今年1月19日,财政部再次发布通知,规范政府和社会资本合作合同管理工作,进一步介绍了PPP项目合同体系。当日,发改委官网也公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。

“发改委和财政部同一天发文,这是好事。”有专家表示,财政部与发改委陆续发文规范PPP,表明被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同时,作为推广PPP模式的重要制度设计,目前已现两部指南和办法,“如果不同部委的文件内容有冲突的话,就很容易给市场造成困惑”。

一些专家和企业界人士建议两个指南应该统一,否则会使基层在实践中无所适从。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥说,还要做好政府、各部委的权力职责划分,“首先不能出现自己人打架”。

清除制度羁绊

经过一年的探索实践,PPP政策框架基本成型,15个省份30个示范项目进入实质操作阶段。多位专家表示,全面推行PPP模式,首当其冲的问题是要清除制度上的羁绊,确立制度威信。

程遥说,当前深化PPP模式亟须从对PPP的认识、推行和监管等各个环节不断进行制度设计和完善。他进一步建议,全面推广PPP模式必须要有制度护航,应该从国家层面确定一个权威的法律,从而使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力,避免中央部门或地方制定的法规政策产生冲突。

财政部金融司相关负责人告诉《经济参考报》记者,下一步,财政部将与其他有关主管部门加强沟通协调,共同推进PPP制度建设。制度建设把握三个原则:一是有利于防范和化解地方政府性债务风险,着力提高财政资金使用效益;二是有利于简政放权、简化程序、提高效率,确保项目顺利推进实施;三是有利于合同履约管理,依法保障PPP各参与方的合法权益,确保“按合同办事”。

上述负责人表示,由于缺乏可借鉴的成熟范例,对现有项目操作有一个掌握的过程,一些地方存在工作准备不足、信心不足的问题。财政部将针对项目实施过程中出现的困难,积极帮助地方协调解决,并研究给予必要的政策支持。

来源:经济参考报

本文由记者任鹏飞、强勇、夏军、毛伟豪、王凯蕾、涂洪长、姜辰荣、何宗渝、何伟、汪伟采写

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