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城投债置换的那些事儿

来源:鹏元评级

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)规定,明确政府和企业责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。

一、城投债置换的背景

(一)地方政府债务的界定

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43 号)规定,明确政府和企业责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切 实做到谁借谁还、风险自担。从 2015 年 1 月 1 日起实施的新修订的《中华人民共 和国预算法》规定,除发行地方政府债券外,地方政府及其所属部门不得以任何方 式举借债务。 按照法律和国务院文件规定,财政部积极推动地方各级政府建立了政府债务限 额管理、预算管理、风险预警等制度,2015 年以来地方政府新增举债全部采取发行 政府债券方式。同时,财政部会同有关部门对新预算法实施前截至 2014 年末的地 方政府性债务存量进行了清理甄别,分清了政府和企业的责任;其中,凡属于政府 债务的部分,纳入限额管理和预算管理范围,允许地方逐步发行地方政府债券进行 置换。 目前我国地方政府债务的范围,依法是指地方政府债券,以及清理甄别认定的 2014 年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后,地方国有企业(包括 融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿 还,地方政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。 因此,城投债中,仅有在 2015 年前发行且属于清理甄别认定的 2014 年末非政 府债券形式存量政府债务的城投债才属于地方政府债务。

(二)地方政府债务的分类处置

根据《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(以 下简称 88 号文)的规定,地方政府的三类债务主要包括:一类债务指的是地方政府发行的一般债券、专项债券以及清理甄别认定的 2014 年末非政府债券形式存量 政府债务。二类债务指的是清理甄别认定的2014 年末地方政府存量担保债务。三类债务指的是清理甄别认定的2014年末地方政府存量救助债务。对于一类债务中的地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任,地方政府 应当统筹安排预算资金妥善偿还到期地方政府债券。其中,一般债券主要以一般公 共预算收入偿还,专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。对于一类债务中 的非政府债券形式的存量政府债务,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理: (1)凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求,在规定期限内(2014 年至 2017 年)将相关债务置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应当将政府 前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。 (2)因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。 对于二类债务,88 号文明确规定不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事 赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。 对于三类债务,88号文明确规定不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的债务,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。

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