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PPP模式亟待理性回归

一带一路金融工程
2017-02-16
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为改革发声

为民企立言

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随着PPP项目大量落地,其中的问题也逐渐暴露。如果仍把PPP作为融资手段,这种理解是片面的。PPP是一种市场化、社会化公共产品供给管理方式,是创新发展的一种“新引擎”。如果简单地视为融资手段,这与PPP模式的初衷背道而驰。

2017年1月初,国家发改委、证监会和基金业协会召开PPP项目资产证券化座谈会。座谈会旨在推动传统基础设施领域PPP项目进行证券化融资,也标志着PPP项目资产证券化工作正式启动。这无疑为PPP模式制度化完善发展的重要一环。

PPP模式本质是政府通过购买服务的方式在公益性、准经营性领域引入私人资本和政府合作,在国内兴起自2014年至今已有近3年的时间。社会资本对其的关注也从最初的反响平平、冷眼旁观,到后来的蜂拥而至、热火朝天。

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根据财政部公布的数据,截至2016年11月30日,全国PPP入库项目达10828个,入库项目金额129565.81亿元。随着PPP项目大量落地,其中的问题也逐渐暴露。而2017年将是PPP模式从狂热增长复归稳定发展、从盲目追随向理性选择转换的一年。

PPP是管理模式而不是融资手段

“如果仍把PPP作为融资手段,这种理解是片面的。”财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主任焦小平认为,PPP是一种市场化、社会化公共产品供给管理方式,是创新发展的一种“新引擎”,而并非简单地融资手段,应被赋予新内涵。

中国财政学会PPP专委会秘书长、亚洲开发银行PPP专家孙洁也持有同样的观点:“PPP不能看成融资方式,我一直认为它是一种管理方式、是一个管理的概念,直到现在我依然没有改变。”

孙洁认为,PPP更能体现其价值的地方在于政府借助社会资本方的能力和资本来运营社会公共项目,而不是简单的融资,“如果只是借钱,银行资金多的是,直接找银行能完成这个目标吗?完成不了。”

虽然越来越多的人认识到PPP模式是政府的一种公共管理模式,但在实际操作中还是偏向于把其当做融资工具来使用。孙杰指出:“最为明显的特征是无论政府方还是社会资本方仍然习惯于将投资回报高低作为谈判的核心,从而忽略项目未来运营的质量和效率。”作为社会资本方,站在其个人利益来看,除了社会公益层面,固然需要考虑回报高低,但是在PPP项目的具体实施中,一些地方政府“甚至不惜将明股实债、保底回购等作为投资PPP项目的方式和条件,这与采用PPP的初衷背道而驰。”

专家称,PPP模式视为管理模式而且非融资手段更能体现出它的优势。PPP的特点之一是利益共享、风险同担和全程合作,而许多PPP项目更趋近于融资模式,在这种模式下风险和收益并不一致。收益由项目公司获得,而之后的风险却由政府单独承担。而很多项目合作时间只有三五年,项目建成后由政府负责回购,这就导致只负责前期风险较低的项目公司很容易获得收益抽身而退。

另外,把PPP看做社会管理方式而不是简单的融资渠道,可以改变地方政府把PPP当做减少政府财政支出、“美化”资产负债表的讨巧手段。

PPP要合作共赢而非相互博弈

西方著名经济学家马歇尔在其《经济学原理》的第一篇导言中表示:“竞争可以是建设性的,也可以是破坏性的;但即便建设性时候的竞争也没有合作那样有利。”对此,孙洁总结到“马歇尔本人是研究竞争的,却也表示合作是最好的”。马歇尔虽然认为合作是最好的,但却没有研究合作,是因为西方经济学的“理性人”假设大前提。合作固然好,但是在理性人的前提下,合作又是最难实现的。

经济学中的“囚徒困境”也形象地描述了合作的难以实现性:两个共谋犯罪的人被关入监狱,不能互相沟通情况。如果两个人都不揭发对方,则由于证据不确定,每个人都坐牢一年;若一人揭发,而另一人沉默,则揭发者因为立功而立即获释,沉默者因不合作而入狱五年;若互相揭发,则因证据确实,二者都判刑两年。由于囚徒无法信任对方,因此倾向于互相揭发,而不是同守沉默,从而导致整体利益最低。

如何才能实现双方利益最大化?相互之间绝对的信任是达到双方利益最大化的有效前提。这一点在PPP模式中也有所体现,在PPP中政府和企业要相互信任,并站在对方的利益角度考虑,那么获得共同利益就是最大的。政府站在企业角度考虑,在合理合规的前提下,尽量为项目合作企业提供便利。合作企业站在政府角度考虑,在保证项目安全的前提下尽量节省政府资源、提高社会公共项目的服务水平。如此,才能使PPP项目双方获得最佳收益。

政府在没有做好足够的工作情况下,匆忙设立PPP项目,企业进入后不但没有获得利益反而出现亏损,高风险低收益必然会降低企业的积极性,导致项目草草了事。企业受损——百姓没有得到好的服务——政府被百姓抱怨,三方获得利益最低。而如果政府做好前期工作,为企业提供便利,企业获得相对高收益低风险的项目,从而提高了企业的积极性。企业做出好项目——百姓获得好服务——政府得到百姓的认可,如此才能使三方同时获得最佳收益。

目前看来,我国项目投资大多在几十亿到上百亿之间,如此大的项目必然涉及到各方面错综复杂的群体。成功,皆大欢喜,失败,也必将满目疮痍。

据孙洁研究员提到,在南方某城市,政府新修了一段8公里的高速连接线。而距此不远也有一条并行的高速连接线,这条原高速连接线是在几年前政府无钱修路为方便百姓通过授权企业修建的,并答应准许其向过路车辆收取一定的费用。随着近几年家庭自有车辆的急剧增加,每当节假日这条线路都会形成严重的拥堵。为了方便群众出行,政府与企业协商准备回收这条线路并取消收费站,缓解拥堵。政府、企业多次协商,最后政府给到企业一个相对合理的价格,企业最终拒绝退出。政府无奈才又建了一条并行的道路,不设立收费站,方便了百姓出行。企业修建的道路开始变得冷冷清清,收不到过路费又再去找政府希望政府回收而未果,双方都不愉快。

两条并行道路,一条空置,占用了大量的资源却没有获得相应的效果。

PPP不是“万能药”

在PPP热潮下,各地方大量的PPP项目连续上马,仿佛一时间PPP就成了地方政府包治百病的万能良方。地方政府为了美化地方政府资产负债表纷纷设立PPP项目,PPP项目咨询公司为了赚取咨询费用而推波助澜,各企业因为这是“由政府提出的靠谱项目”也闻风而动积极参与。

但是PPP模式并不是适合所有项目的“万能药”,PPP更适合的是有较长后期经营的项目。模式所渴望的并不是融资需求,而是专业的经营管理能力。这也是PPP模式与BT模式不同之处,当把PPP模式当做融资模式来运作的时候,就失去了PPP的主要优势,退化为BT模式,即政府缺钱——社会资本建设——三五年后政府回购并支付社会资本一定的回报。

国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平认为,PPP比较适合有较长后期经营的项目,如轨道交通项目、污水处理厂、供水厂等。融资不是PPP的主要目的;PPP是长期的合作,8年、10年甚至20年的合作,PPP的本意是让社会资本来经营,利用社会资本专业的经营管理能力,来提高效率。

而短期的、纯公益性的项目则不适合PPP模式,如市政道路、园区基础建设等。因为此类项目没有收益,投资者获得的回报只是来自于政府财政补贴或者政府购买服务。此类项目持续时间较短,管理方式单一,更趋近于BT模式。

PPP项目多以经营性项目,或准经营性项目为主,社会资本通过后期的持续经营获取收益来弥补前期的建设支出并获取一定额外收益。但也不是所有的项目都能单靠经营收益达到最终盈利目的,还有一些项目需要政府给予一定的补贴才能达到预计收益。吴亚平认为,如果PPP项目投资者回报超过70%都是来自于政府补贴获得,这个项目就不适合于PPP模式。政府补贴占比超过70%的项目,政府完全有能力自己运营,此类项目的设立模式可以考虑其他模式,而非PPP模式。

PPP模式兴起之后,有人对其极力鼓吹,甚至把带动中国经济企稳复苏的重任都交给了它。但是PPP在经济复苏中的作用真有如此神效吗?

PPP模式只是欧美国家众多基础建设投资方式中的一种补充形式。据财新智库莫尼塔研究首席经济学家钟正生介绍,PPP在基础设施建设中的比例,欧洲平均为4.9%,美国平均2%左右。如此低的占比明显不能在经济运行中起到主导作用。

而在2008年金融危机期间欧美PPP项目数量和项目金额都大幅减少,而政府投资在基础建设投资中占比显著提升,承担起应对金融危机宏观调控的责任。

虽然不应该把中国经济复苏企稳的希望和重任完全甩给PPP,但是PPP模式优势亦显而易见。PPP模式不仅提升城市基础建设和公共服务的效率稳定经济增长,也弥补了地方债受到规范之后的融资缺口,缓解了地方债务压力。对于社会资本PPP填补了房地产和地方融资平台缺位之后的资产荒,开拓了社会资本进入基础设施建设和公共服务项目等新的业务模式。同时,PPP模式下的医疗、教育、交通、污水处理等公共服务项目也给普通民众带来极大的便利。

另一方面,PPP模式在国际已经达成广泛共识,越来越多的国家开始采用这一模式提供公共产品服务。社会资本在国内PPP模式巨大发展下积累了丰富的经验,也为国内企业通过PPP模式走出去做好充分铺垫。

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