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史学新论 | 孙群郎:美国种族限制性契约的司法判决与种族隔离的松动

美国史研究
2017-01-23
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作者:孙群郎,浙江师范大学人文学院历史学系教授、博士生导师,美国富布莱特高级访问学者、中国美国史研究会理事。在《历史研究》、《世界历史》、《美国研究》、《史学理论研究》等学术刊物上发表论文40余篇。

本文原载于《求是学刊》2016年第2期。由作者授权微信公众号“美国史研究”全文转发,如需转载,请在本号后台留言。篇幅所限,注释从略。

摘要:在20世纪前期,种族限制性契约是美国白人实行种族隔离最主要的制度性措施。在关于限制性契约的判决中,对“州政府行为”的解释是一个关键,因为联邦宪法第14条修正案的制约对象是各州政府,而不是私人行为。在1948年以前,大多数州法院将州法院的司法判决排除在州政府行为之外,从而便利了州法院对种族限制性契约的纵容。在黑人、民权组织和某些政府部门的斗争之下,1948年联邦最高法院将州法院的判决也包含在州政府行为之中,从而制止了州法院对限制性契约的纵容。此后,对州政府行为的解释日益扩大,对限制性契约的控制更严,从而在美国种族隔离的藩篱中打开了一个缺口。

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关键词种族限制性契约 种族隔离 州政府行为 平等保护条款 谢利诉克雷默案

美国的种族隔离并不是始终存在的,而是伴随着黑人的两次大迁徙和城市化而逐渐形成的。由于黑人向城市的聚集和白人的种族歧视,白人主体民族尽其所能地将黑人局限于狭小的黑人社区之内,其手段之一就是种族限制性契约(racial restrictive covenants),即禁止将房产出售、出租和转让给黑人的私人协议或合同条款。这是一种比排他性分区制、歧视性房贷和地产经纪人的引导更加露骨的种族歧视和居住隔离措施,因而自其产生之日起就遭到了黑人公民和民权组织的反抗,诉讼斗争连绵不断,终于在1948年联邦最高法院的“谢利诉克雷默”(Shelley v. Kraemer)等限制性契约案件的判决中取得了突破性的进展。该判决产生了连锁反应,鼓舞了黑人和民权组织的斗志,促进了联邦、州和地方政府的行政、立法和司法部门采取行动,从而促成了种族居住隔离的松动,为进一步消除种族隔离做出了贡献。

黑人民权运动

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种族限制性契约的流行与黑人居住隔离的形成

美国内战以后,虽然黑人奴隶获得了解放,但他们并没有获得真正的自由,而是仍然作为分成制雇农或分成制佃农的身份被固定在南部种植园的土地上,遭受前奴隶主的剥削和压迫。直到1910年,美国黑人总数的90%仍然分布在南部地区,而且主要居住于乡村。第一次世界大战改变了这一状况,北部工厂对劳动力的巨大需求拉动了黑人的第一次大迁徙,到1940年,南部以外地区的黑人数量达到296.0万,占全国黑人总数的23.0%。二战爆发以后,美国成为“民主国家的兵工厂”,北部和西部城市的劳动力更加短缺,从而引发了规模更大的第二次黑人大迁徙,到1970年,南部以外地区黑人增加到1061.1万人,占全国黑人总数的47%。 也就是说,已经有将近一半的黑人生活于南部以外的地区。美国学者尼古拉斯·莱曼(Nicholas Lemann)评价道:“黑人大迁徙是(美国)历史上规模最大速度最快的国内人口流动之一。” 与此同时,黑人大迁徙的过程就是黑人城市化的过程,到1970年黑人城市化率达到74%,可以说,黑人成为一个高度城市化的种族。

在1890年代以前,美国城市黑人数量有限,尚未引起白人的警觉,因而也就没有出现种族居住隔离。然而,黑人大迁徙和向城市的集中引起了白人的憎恶、恐惧和强烈抵制。于是,早在20世纪初,美国就曾爆发了席卷全国的种族暴乱。除了暴力抵制以外,许多南部城市,比如巴尔的摩、里士满、路易斯维尔、亚特兰大等还制定了居住隔离法规,将黑人和白人隔离在不同的街区,既不允许黑人在白人街区居住,也不允许白人在黑人街区居住。这种明目张胆、毫无掩饰的政府行为,严重地违反了联邦宪法第14条修正案的平等法律保护条款,该修正案的第一款规定:“任何人,凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖者,均为合众国及所居住之州的公民。任何州不得制定或执行任何剥夺合众国公民特权或豁免权的法律。任何州,如未经过适当的法律程序,均不得剥夺任何人的生命、自由或财产;也不得对任何在其管辖下的人,拒绝给予平等的法律保护。” 由于宪法条文的明确限制,上述露骨的种族隔离制度很快就遭到了迎头痛击而归于覆灭,而完成这一历史重任的是1917年的“布坎南诉沃利”(Buchanan v. Warley)判决案。

布坎南案是美国历史上对种族隔离制度产生重大冲击的第一个判决案。像南部其它城市一样,肯塔基州的路易斯维尔市也制定了一项种族隔离法规,既禁止黑人在以白人为主的社区内购买房产,也禁止白人在以黑人为主的社区内购买房产;而在法律生效之前,黑人或白人在对方社区内已经拥有的房产不受此限制。如果该法得到实施,黑人社区中的白人就会越来越少,反之亦然,其结果就是最终形成严格的种族居住隔离。该法规通过以后,一位白人地产主布坎南将白人住区的一份地产出售给一位黑人,从而引发了布坎南案。1917年,肯塔基州上诉法院判决该法有效,然而该判决被该州的最高法院所推翻,后者认为,不受限制地进行房产交易是宪法所保障的财产权,该法没有经过适当的法律程序而剥夺了公民的财产权,因而无效。同年,该案件再次上诉到联邦最高法院,该法院宣布,路易斯维尔市的种族隔离法规违反了联邦宪法第14条修正案,即没有通过适当的法律程序而剥夺了白人地产主自由地将其地产出售给任何人的财产权,同时,也限制了本案中黑人地产购买者自由选择居住地的权利,因而剥夺了其所应享有的宪法第14条修正案规定的平等的法律保护权。

联邦最高法院对布坎南案的判决,彻底葬送了各州及地方政府根据种族或肤色制定的居住隔离法规,从此,各州和地方政府的立法部门再也不能以官方行为明确地制定和实施种族隔离法规。于是,白人地产主不得不采取更加具有私人性质的手段去实现居住隔离,其中之一就是种族限制性契约。这种限制性契约分为两种,一种是由白人社区的地产协会主持,并由房主之间签订的一种私人协议,规定在一定的期限内,禁止将房产出售、出租和转让给黑人;另一种是地产商在新建住宅的出售合同中包含的禁止未来白人户主将该地产转售、出租和转让给黑人的条款。

糟糕的是,这种歧视行为不仅是个别社区个别地产商的行为,而且还得到了全国地产商协会的大力倡导和支持,该协会在1909年举行第一届全国城市规划会议上制定了一份限制性契约,禁止将地产出售或出租给“高加索人种以外的任何人”。1914年,该协会再次强调,禁止将“明显有损财产价值的……种族或民族成员……引入一个社区。” 此外,这种种族限制性契约还得到了联邦住宅管理局(FHA)的倡导与支持,该局在一份文件中写道:“为某一种族或民族为目标而开发的地产,其任何地块上的任何住宅都不得由该种族或民族以外的人使用或占用。”更严重的是,种族限制性契约还得到了联邦和州法院的支持,它们普遍认为,宪法第14条修正案的限制目标是州政府行为(state action),而不是私人行为。这一点从宪法条文来看并无谬误。这里的关键在于如何解释“州政府行为”。在1948年谢利案判决之前,法院一般认为,所谓的“州政府行为”就是州议会和行政部门的行为,而州法院的判决不属于州政府行为,而只是履行私人契约的行为,不受上述宪法条款的限制,因而可以发布命令强制执行私人制定的种族限制性契约。

在法院的纵容之下,种族限制性契约在20世纪前期大行其道,肆意传播。种族限制性契约首先在一战期间出现于芝加哥,该市的地产开发商弗雷德里克·巴特利特(Frederick Bartlett)和科恩留斯·特宁加(Cornelius Teninga)在其开发合同中加入了禁止出售和出租地产给黑人的限制性条款。在1919年种族骚乱之后,越来越多的开发商在其地产合同中加入这种种族限制性契约,尤其是在邻近黑人住区的地方。旧街区的地产主也在地产协会的组织下签署这种限制性契约,1927年,芝加哥地产协会(Chicago Real Estate Board)甚至还草拟了一份限制性契约范本。这些限制性契约只要获得一定比例的签名就可生效,在黑白交界的地方,地产主的签名率可高达80-95%,有效期一般在15-20年间,任何一位签名者都可以控告另一位违约的签名者。 在北部的一些城市,尤其是芝加哥、底特律、圣路易斯和密尔沃基等大城市,限制性契约覆盖了城市的很大面积。根据1940年一篇题为《住宅中的铁箍》(Iron Ring in Housing)的文章的估计,芝加哥市有80%的住宅受到了限制性契约的控制。但根据芝加哥地产协会主席牛顿·C. 法尔(Newton C. Farr)的估计,这一数字不超过40%。 而在“托维诉利维”(Tovey v. Levy)一案的审理过程中,一些黑人律师进行了一次调查,在芝加哥的住宅规划用地中,大约有50%受到了700个限制性契约的控制。也就是说,即使在当时,也没有一个准确的数字。但毋庸置疑,这种限制性契约是相当普遍的。

种族限制性契约对刚刚由乡村步入城市和由南部迁到北部的黑人的住宅问题造成了极大的困难。他们别无选择,只好挤进本来就很狭小的黑人社区和有限的住宅中,因而导致了黑人社区的极度拥挤。比如,在纽约市哈莱姆黑人社区的某一街区中居住了3871人,按照这一密度,仅纽约市区面积的一半就能容纳整个美国的所有人口。另据芝加哥大都市区住宅委员会(Metropolitan Housing Council)主席费德·克雷默(Ferd Kramer)的报告,该市30万黑人所居住的住宅,按照正常情况只能容纳这一数字的1/3。黑人的房源的短缺导致了黑人社区房产的垄断,从而导致了租金的上升,使黑人的经济状况雪上加霜。而且,由于黑人房源紧张,无需对房产进行更多的投资维护,也能顺利出租,于是黑人社区普遍出现了住宅衰败、缺乏设施等状况,很快沦为贫民窟,而贫民窟的泛滥又导致了公共健康下降、成人犯罪、少年犯罪、家庭破裂、社会解组等一系列不良社会问题,进而危害到白人社区自身,乃至出现了白人向郊区的逃逸和整个城市的衰落。

联邦最高法院

2

对“州政府行为”的解释与法院的判决

前文指出,如何解释“州政府行为”,对于种族限制性契约案件的判决具有极大的影响。表面看来,判断某一行为是否属于“州政府行为”似乎简单得很,州政府各个部门所采取的行动都为属于“州政府行为”,而州政府机构包括立法、行政、司法三个部门,那么州议会的立法、州行政机构的行为以及州法院对案件的判决和发布的司法命令,都应该属于“州政府行为”。然而,问题并没有那么简单,正如一篇文章所指出的那样,州政府行为很难界定,因为州政府行为与私人行为是“一个连续谱系的中的两极”,在这两极之间存在着很多的中间地带。从极其严格的解释来说,一些法院认为,州法院对私人契约的判决不是州政府行为,因为这种强制执行仅仅是在履行私人契约义务,而不是州政府机构的直接行为,即使其直接结果是损害了联邦宪法所保障的公民权,也没有违背联邦宪法对州政府的限制。从宽泛的角度来看,不仅州议会的立法、州行政部门的行动和州法院的判决属于州政府行为,而且某些个人或群体的行为如果得到了州政府的授权或资助,就具有了政府的性质,其行为都应该受到联邦宪法的制约。对“州政府行为”的严格解释放宽了联邦宪法对州法院判决的制约,便利了其在司法判决中对种族限制性契约的纵容,从而加剧了美国的种族隔离;而宽泛的解释将所有州政府部门的行为纳入联邦宪法的限制范围,甚至包括某些得到政府授权和资助的个人和组织的行为,从而有利于加强对种族限制性契约的制约。

对州政府行为的宽严解释可以分为这样几个阶段,第一阶段为宽泛解释时期,从19世纪后期到1917年的布坎南判决案。在此期间,由于内战后重建时期刚刚结束,法院对黑人等少数族裔的民权问题比较敏感;与此同时,黑人刚刚开始进入城市,城市黑白种族冲突尚未激化,白人主流民族对法院判决的压力还没有达到后来的程度,因此,法院还比较注意保护黑人的民权。第二阶段为从严解释时期,从1917年的布坎南判决案到1948年的谢利判决案。在此期间,由于黑人的大迁徙和迅速城市化,白人对黑人的种族歧视加剧,黑白种族矛盾激化,造成激烈的种族冲突和社会动荡,同时黑人向白人社区的迁入导致了白人地产价值的下降。为缓解种族冲突和地产价值的下降,从地方、州乃至联邦政府,都希望城市社区“黑白分明”,也就是支持一定程度的种族隔离。因此,严格解释州政府行为,将法院的判决和对限制性契约的强制执行排除在州政府行为之外,便于建立“黑白分明”的种族隔离社区。第三阶段为1948年联邦最高法院的谢利案判决之后,这一时期再次成为宽泛解释时期。二战以后,由于黑人民族意识的觉醒和民权运动的兴起,民主人士对法院的抨击,自由派法学专家的案例分析,联邦最高法院不能继续放任州法院对限制性契约的纵容,宣布州法院的判决也属于州政府行为,应该受到宪法第14条修正案平等保护条款的制约,种族隔离的藩篱被打开了一个缺口。当然,上述分期不是绝对的,在美国,任何断语都可能会出现例外。

第一阶段主要包括如下判例。其一是1880年代的数起民权案件,联邦最高法院认为,州政府行为包括州政府的立法、行政和司法三个部门的所有行为,其中尤其强调了易被忽视的司法行为。该法院在判决词中指出,如果私人的歧视行为“得到了州政府的某种支持,或得到了州政府机构的……某种庇护”,就违反了宪法第14条修正案。

其二是1892年的“甘多尔福诉哈特曼”(Gandolfo v. Hartman)判决案。在该案件中,某一地产合禁止将该地产出租给华人,但由于该地产主违约将其出租给华人而引起了诉讼。南加州的巡回法院在判决中认为,该契约违背了联邦宪法第14条修正案的平等保护条款,剥夺了华人平等的法律保护权。并且指出,该修正案条款不仅适用于州立法机构通过的法律,而且也适用于州法院的司法判决;不仅对州政府行为具有约束力,而且对于私人行为也同样具有约束力。 该法院在判词中指出:“一种观点认为,州和市镇法人的立法机构不得通过立法歧视华人,而本州的公民则可以通过合同合法地对华人加以歧视,法院也可以强制执行该合同。本人认为,这种观点是完全不能认同的。由宪法所禁止的任何行为,既不能通过立法加以实施,也不能由公民私人的合同来实行,而法院也不能强制实行这种立法与合同。” 该判决无疑是非常激进的,超越了联邦宪法的授权,从前文第14条修正案的条文可以看出,该条文主要是针对州政府行为的,而不包括私人契约。尽管这种解释具有种族平等的进步精神,但它不符合美国宪法的精神。因此,该判决并没有引起各州法院的重视,而是在后来的审判中被有意无意地忽略或回避了。

第三个案件就是前文所阐述的1917年的布坎南案。从法理上而言,该判决案再次强调了州议会通过的法律不能违背宪法第14条修正案,而州法院也不能强制执行这类法律,同样受该条款的限制。

第二个时期的判决发生了极大的逆转,各级法院一般都把州法院的判决和发布的强制执行令排除在州政府行为之外。比如,在1925年加州的“扬斯投资公司诉沃尔登等人”(Janss Inv. Co. v. Walden et al)一案中,扬斯地产公司在出售地产合同中加入一项限制性契约,规定“该地产的任何部分都不得由白人或高加索种族以外的任何人使用或占有。”而且该合同还包含了违约罚款的条款。后来,沃尔登等人违反该契约,将其地产转售给黑人,于是扬斯公司提起了诉讼。加州法院在判决中认为,地产合同中的限制性契约有效,并发布了强制执行令,扬斯地产公司有权将地产收回。 该判决表明,州政府的司法部门可以发布命令强制执行具有种族歧视性质的私人契约,而不受宪法第14条修正案的限制,也就是说,州法院的行为不属于州政府行为。这样的判决还包括1919年加州法院对“洛杉矶投资公司诉加里”(Los Angeles Investment Co. v. Gary)案的判决,1930年科罗拉多州法院对“钱德勒诉齐格勒”(Chandler v. Ziegler)案的判决,马里兰州法院对“米德诉丹尼斯顿”(Meade v. Dennistone)案的判决等等,不胜枚举。州法院之所以将其判决排除在州政府行为之外,是因为它们认为,州法院的强制执行仅仅是执行了私人契约的权利,具有明显的间接性,而不是州政府机构的直接行为,因而不受宪法第14条修正案平等保护条款的限制。

在各州法院判决主流的影响之下,联邦最高法院也作出了类似的判决,比如1926年的“科里根诉巴克利”(Corrigan v. Buckley)判决案、1927年的“哈蒙诉泰勒”(Harmon v. Tyler)判决案、1930年的“里士满诉迪恩斯”(Richmond v. Deans)判决案,等等。联邦最高法院认为,州政府的行为包括立法部门的法律和行政部门的行动,而将州法院的判决排除在外,其歧视性判决不受到宪法第14条修正案平等保护条款的制约。 其中影响最大的是对科里根案的判决,它确定了1948年谢利判决案之前州法院对此类案件判决的基调,属于一次地标性的判决。

科里根案发生于哥伦比亚特区,一位白人地产主巴克利试图阻止另一位白人地产主科里根将其地产卖给一位黑人妇女柯蒂斯(Curtis),因为该交易违反了该邻里所有业主所签署的一项种族限制性契约。哥伦比亚特区法院认为该契约有效,并发布了强制执行令。案件上诉到哥伦比亚特区的上诉法院,该法院维持了原判。最后,联邦最高法院作出终审判决,认为地产主可以签订限制性契约,约束自己、继承人和其他签约人,在一定的时期内(本案是21年)不可使地产由黑人购买、租用或占用,并支持特区法院发布的强制执行令;州法院的判决不属于州政府行为,不受宪法第14条修正案的限制。此判决一出,各州法院纷起效尤,从而使种族限制性契约成为实行种族居住隔离的一个有力工具。

种族隔离

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对“州政府行为”解释的扩大与判决的转变

各州乃至联邦法院对限制性契约和种族隔离的纵容,遭到了美国黑人、进步白人、民权组织、法律专家的抨击与反抗。于是,联邦法院的判决开始发生转变,逐渐将州法院的司法判决纳入州政府行为的范畴,其歧视行为应该受到宪法第14条修正案的制约。在联邦最高法院的各项判决中,尤以1948年对“谢利诉克雷默”等案件的判决为代表,从根本上制止了各州法院对种族限制性契约的纵容,使美国反对种族歧视和种族隔离的斗争翻开了新的一页。

在反对限制性契约的诉讼斗争中,众多的民权组织投身其间,其中尤以全国有色人种协进会(NAACP)最为积极,而其在芝加哥市的分会做得最为出色。1933年,该分会首次涉足于一次限制性契约案件,但归于败诉,于是发表了一份文件对种族限制性契约进行了痛斥。然而,1937年的“汉斯博里诉李”(Hansberry v. Lee)一案取得了初步的胜利。在这次案件的审理过程中,该分会成立了一个“百人委员会”,募集了大笔资金以支持诉讼。卡尔·汉斯博里(Carl Hansberry)是该组织在芝加哥的秘书,也是芝加哥南部的黑人地带的一位地产商。1937年,他在白人社区华盛顿公园(Washington Park)购买了一座三层的公寓住宅楼,引起诉讼。库克县(Cook County)法院和伊利诺伊州最高法院在判决中都支持限制性契约的执行,汉斯博里被迫卖掉楼房并搬走。在1940年11月,美国最高法院推翻了低级法院的判决,允许汉斯博里一家搬回该楼,其他黑人也搬进了这一社区。全国黑人和进步人士为之欢欣鼓舞。 联邦最高法院在40年代初期的其它一些案件中,也作出了类似的判决,比如在1940年的“坎特韦尔诉康涅狄格州”(Cantwell v. Connection)案和1941年的“布里奇诉加州”(Bridges v. California)案中,联邦最高法院认为,州法院的判决属于州政府行为,应该受到宪法第14条修正案平等保护条款的限制。

在联邦最高法院的影响之下,一些州法院也作出了进步的判决,比如在1946年的“马什诉亚拉巴马州”(Marsh v. Alabama)一案中,该州法院认为,即使州法院仅仅允许强制执行所谓的个人合法权利,也属于州政府行为,但纯粹的私人行为不能构成违宪。然而,更多的州法院依然我行我素,继续纵容限制性契约对黑人的排斥。比如在1947年密歇根州的“西北公民协会诉谢尔登”(Northwest Civic Ass’n v. Sheldon)一案中,某一社区地产公司要求法院发布命令,禁止黑人使用或占用该社区的地产。法院的判决是,该限制性契约既不违反一般的公共政策,也不违反宪法第14条修正案,并发布了强制执行令。总之,1940年代初期的判决犬牙差互,进步与保守的趋势交织存在。

公共舆论对法院判决的转变发挥了积极的作用。比如,在1945年,全国有色人种协进会在芝加哥召开的一次会议上,对种族限制性契约进行了严厉的谴责,该会议的决议指出:“当前的限制性契约是迫使黑人蜗居黑人社区最有效的武器。”又如,美国种族关系委员会社区服务处的处长罗伯特·韦弗(Robert Weaver)于1945年9月撰写了一个小册子《围困——种族限制性契约的ABC》,对种族限制性契约进行了鞭挞。1946年5月,芝加哥反对限制性契约的活动达到高潮,40个社会组织发起了一个“消除限制性契约大会”,并将反对限制性契约的行动纳入其政治纲领。

法学家理论分析的积极作用也不容忽视。比如,哈罗德·I. 卡亨(Harold I. Kahen)在一篇法学杂志上评论道:“司法部门对排斥黑人的限制性条款的强制执行,实际上就是否认了黑人对社区居住地点进行充分合理选择的权利。”又如约翰·A. 休斯顿(John A. Huston)分析道,如果限制性契约仅仅是通过社会压力进行实施,是不存在法律问题的,如果白人地产主仅仅是拒绝出售或出租给黑人,这无疑是其在行使自己不可置疑的权利,即根据他自己的选择来保有或处理其财产的自由。但是,如果为了保护地产价值而将某一特定种族从某一特定区域中排除出去,而且其手段是通过法律程序迫使人们遵守歧视性规定,那么,这种限制就属于违法行为了。“当歧视性行为试图通过法律的力量来约束个体地产主的时候,严重的法律和宪法问题就出现了。”

一些州政府和联邦政府也采取了积极行动。早在1930年,黑人检察官莫里斯·伯勒斯(A. Morris Burroughs)就向伊利诺伊州议会提出了禁止限制性契约的法案;1939年该州议会的参议员威廉·A.华莱士(William A. Wallace)和众议员查尔斯·詹金斯(Charles Jenkins)等人向州议会提出了一项公平住宅法案,要求禁止使用限制性契约,但没有获得通过。1941年,这些议员再次提出了此类法案,而且在1943-1946年间,该州议会的黑人议员每年都提出相似的法案。虽然这些法案没有获得成功,但其积极意义是毋庸置疑的。 1947年联邦政府的“总统民权委员会”(the President’s Committee on Civil Rights)在一份报告中,谴责了司法部门强制执行限制性契约的行为。该报告写道:“为了加强机会均等的权利,总统委员会建议:各州制定法律取缔限制性契约;在美国司法部的干预下,恢复法院对限制性契约的制裁。归根结底,限制性契约的效果依赖于法院颁布的命令和对私人契约的强制执行。因此,州的权力诱导了歧视性行为。本委员会相信,必须采取各项措施阻止这种滥用职权。”

在司法诉讼、民权组织、法律专家和联邦政府的多重压力之下,联邦最高法院在民权问题上作出了历史性的判决,这就是著名的1948年限制性契约判决案,包括谢利诉克雷默(Shelley v. Kraemer)、麦吉诉赛普斯(McGhee v. Sipes)、赫德诉霍奇(Hurd v. Hodge)、乌尔休洛诉霍奇(Urciolo v. Hodge)四个案件,其中谢利判决案是第一个也是最著名的一个。

谢利案发生于密苏里州的圣路易斯市。1911年,在该市某条街道的39位房主中,有30位签署了一项限制性契约,规定50年内其房产不得由黑人或黄种人使用或占用。然而,1945年,一位签约的白人房主将其房产出售给黑人,于是其他签约房主提起了诉讼,要求按照限制性契约将黑人逐出。密苏里州初审法院拒绝了白人房主的要求,因为按照该契约的规定,只有该街道所有的房主签署才能生效,所以该契约并没有生效。然而,1946年该州最高法院推翻了初审法院的判决,要求该契约得到执行。与此类似,1947年密歇根州最高法院在赛普斯一案中,同年哥伦比亚特区上诉法院在赫德案和乌尔休洛案中,都判决限制性契约有效,并发布了司法命令强制执行。这4个案件最后都上诉到联邦最高法院。

联邦最高法院对这4个案件的调查和审理引起了全国的关注,全国律师指导协会(National Lawyers Guild)、美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union)、工业组织大会(Congress of Industrial Organizations)、美国劳联(American Federation of Labor)、美国犹太人大会(American Jewish Congress)、团结反纳粹联盟(Non-Sectarian Anti-Nazi League)等几十个社会组织向最高法院提交了23份法律参考要旨,支持黑人上诉人。1948年1月22和23日,联邦最高法院针对这4个案件举行了两天的口头辩论,法庭内外人满为患,全国各大媒体头版头条进行了报道,并发表了诸多社论或专栏文章。

1948年5月3日最高法院首席大法官文森(Vinson C. J.)公布了判决结果,否认其曾经判决州法院对限制性契约的强制执行符合联邦宪法,而是长期以来它一直认为州法院的行动就是“州政府行为”,应该受到宪法第14条修正案的制约。实际上,最高法院的这种否认并不完全符合事实,前文指出,在1926年的科里根一案中,最高法院确曾支持过哥伦比亚特区法院对限制性契约的强制执行,认为州法院的判决不属于州政府行为。但是,这种否认恰恰反映了最高法院态度的转变,不失为一种进步的表现。与此同时,这种否认也并非没有根据,因为在40年代初期的“坎特韦尔诉康涅狄格州”案和“布里奇诉加州”等案件中,最高法院确实已经脱离了科里根案的判决轨迹,认为州法院的判决属于“州政府行为”,其强制执行违反宪法,只是这些判决没有引起足够的重视。在1948年的判决中,联邦最高法院再次强调,州法院的行动属于州政府行为,应该受到宪法第14条修正案的限制,因此密苏里州、密歇根州和哥伦比亚特区的法院判决,剥夺了上诉人的法律平等保护权,因而无效。而且最高法院还特别提醒各州法院,宪法第14条修正案的基本目标就是要确保“所有的人,无论是有色人种还是白人,在州法律面前地位平等,而且就有色人种而言,该修正案的保护对其而言是首要的设计目标,不会因其肤色而受到法律的歧视。” 同时,最高法院还指出,即使不援引联邦宪法,上述州法院的判决也违背了1866年国会所颁布的民权法,该法规定,“在美国的每个州和每个地域,所有的公民都享有平等的权利,就如同那里的白人公民一样享有继承、购买、租用、出售、拥有和赠与地产和个人财产的权利。” 而在赫德案的判决中,不仅州政府,而且联邦政府也不能强制执行限制性契约。当然,最高法院也作出了一些保留,认为该修正案的目标仅仅是是政府行为,而不是私人行为,首席大法官文森宣布,“只要这些契约的目的是自愿地遵守其条款,显然就不存在州政府行为,就没有违反该修正案的条款,” “第14条修正案不能成为抵制私人行为的堡垒,无论这种行为如何具有歧视性和谬误性。” 但这并不表明最高法院的保守性,因为这是符合宪法原意的。

显然,联邦最高法院1948年对“谢利诉克雷默”等案件的判决,彻底扭转了1926年对“科里根诉巴克利”案判决的恶劣影响,表明该法院在民权案判决中的巨大进步,在种族隔离的堡垒中打开了一个巨大的缺口,是20世纪该法院一系列进步性判决的先声。

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联邦最高法院判决的影响及其遗留问题

1948年联邦最高法院的判决产生了深远的影响,它不仅影响了联邦、州和地方政府的种族政策,而且还对私人部门和社会组织产生了深远影响,该判决后它们不得不调整各自的政策和行为方式。仅以政府部门而言,联邦住宅管理局(FHA)迅速于1949年修改了《房产抵押担保的资格》(Eligibility of Properties for Mortgage Insurance),它宣布,“未来的抵押担保不应由于下述原因而遭到拒绝:第一,不应根据不同类型居民的居住而拒绝,不管是否违反了限制性契约;第二,也不应该由于不同居民的进入可能会影响该地区其它地产的价值,而拒绝对对其进行抵押担保。”1950年联邦住宅管理局还对《担保手册》(Underwriting Manual)进行了修订,其中包括这样一条:“第1242条,担保条件应该承认(美国公民)机会均等的权利,不管其种族、肤色、信仰或民族来源如何,在获得充分的住宅方面,他们都有权获得抵押担保制度的利益。抵押担保的考虑和提供不再基于歧视态度和偏见。”联邦公共住宅管理局(PHA)也迅速作出了回应,该局在其政策声明中写道:“要想使低租金住宅的开发项目符合公共住宅管理局的援助,就必须对各种族合格的家庭表现出平等的对待,这取决于它们各自对此类住宅大致的需求量和紧迫程度。”而且许多州和城市也制定了禁止在公共住宅中实行种族隔离的政策,有些还涉及城市再开发住宅。

然而,1948年联邦最高法院的判决的最大影响还是对各州法院的影响,该判决成为此后州法院对此类案件判决的依据。对此,美国学者小威廉·R. 明(William R. Ming, Jr.)评价道:“虽然这些限制性契约案件的判决不能成为所有居住隔离问题的司法解决良方,但它们确实消除了利用州政府权力维持黑人隔离区的做法。”“此外,最高法院对美国宪法的这种司法解释表明联邦法院加强了对州法院司法判决的审查。因此,这些判决的重要性远远超过和逾越了对限制性契约本身的影响。”

但是,最高法院的判决不可能一次性地解决所有关于限制性契约的问题,而是存在一些遗留问题,需要在随后的判决中不断地扩大“政府行为”的解释,将更多的与政府行为相关的私人行为也纳入其中,从而扩大对限制性契约的限制范围,进一步消除种族隔离。这一人为是在一次次的州法院和联邦最高法院之间的多次司法交锋中实现的。这样,对“州政府行为”乃至“政府行为”的解释就进入了前文所说的第三阶段,新的宽泛解释时期。

最高法院在谢利案等案件的判决中遗留的问题之一就是违约赔偿问题。虽然州法院再也不能强制执行限制性契约而将黑人等少数族裔从白人社区中驱逐,但是州法院是否可以发布命令,对违背限制性契约的行为进行罚款或勒令赔偿呢?关于这一问题,最高法院在谢利案等案件中没有发表见解,而要在以后的相关案件中加以解决。1948年以前州法院的判决认为,如果违背了种族限制性契约,州法院可以发布命令进行赔偿,比如1926年亚拉巴马州的“怀亚特诉阿代尔”(Wyatt v. Adair)一案、1930年北卡罗来纳州的“伊森诉布法罗”(Eason v. Buffalo)一案和科罗拉多州的“钱德勒诉齐格勒”(Chandler v. Zeigler)一案的判决就是如此。

1949年密苏里州的“韦斯诉利昂”(Weiss v. Leaon)一案是谢利判决案后首次直接面对这一问题。该州最高法院认为,法院可以发表司法命令,要求对违反限制性契约而导致的财产损失进行赔偿,法院的这种行为并不违反宪法第14条修正案。同年,俄克拉荷马州最高法院对“克雷尔诉厄尔利等人”(Correll v. Earley, et al)的判决也是如此。然而,1952年密歇根州法院对“菲利普斯诉内夫(Phillips v. Naff)一案作出了截然相反的判决,该法院对州政府行为作出了更加宽泛的解释,认为联邦最高法院对谢利案的判决,实际上拒绝了对限制性契约进行任何类型的司法支持,如果法院发布命令进行赔偿,就间接地执行了限制性契约,从而“限制了歧视性(契约)所针对的群体的购买权。”而最著名的案件乃是1953年6月联邦最高法院对“巴罗斯诉杰克逊”(Barrows v. Jackson)一案的审理。在本案中,洛杉矶某一地产主控告另一位地产主违反了种族限制性契约,允许少数族裔搬进和占用了其地产,因而给控方造成了1.16万美元的经济损失,要求州法院颁布命令进行赔偿。加州初审法院拒绝了原告的要求,加州上诉法院支持了初审法院的判决,州最高法院拒绝上诉。案件最后上诉到联邦最高法院,明顿(Minton J.)大法官宣布了判决,认为由州法院发布命令对原告的损失进行赔偿,将会构成州政府行为,从而会违反联邦宪法第14条修正案的平等保护条款。这是对谢利判决案原则的扩大,进一步限制了州法院对限制性契约的袒护,进一步抵制了种族限制性契约对种族隔离的效用。

另一遗留问题就是私人企业与公共援助的问题。最高法院在1948年的判决中明确宣布,宪法第14条修正案的目标仅仅是政府行为,而不是私人行为。但前文指出,在纯粹的政府行为和纯粹的私人行为之间存在多种多样的关联性行为,比如,得到政府资助的私人项目既是私人企业,也具有部分的公共性质,其行为究竟是私人行为还是政府行为?在1950年的“伯明翰市诉蒙克”(City of Birmingham v. Monk)一案中,亚拉巴马州法院认为,地产的私人所有意味着地产主可以在合法的范围内任意使用、处理和占用该地产,而不受宪法第14条修正案的限制。在1958年的“州政府诉克莱伯恩”(State v. Clyburn)一案中,法院宣布,私人企业主有权进行种族区别。笔者认为这是符合宪法原意的。但是,在1958年6月的“明诉霍根”(Ming v. Horgan)一案中,加州最高法院判决,得到联邦援助的私人房产受联邦宪法平等保护条款的限制,其销售禁止实行种族歧视。在同年的“纽约州反歧视委员会诉佩勒姆·霍尔公寓住宅公司”(New York State Comm’n Against Discrimination v. Pelham Hall Apartment, Inc)一案中,联邦最高法院宣布,得到政府资助的私人公司的住宅项目禁止实行种族隔离。而得到联邦、州和地方政府直接资助的公共住宅项目,在选择租户时也同样禁止种族歧视。这种判决不胜枚举,比如1954年的“琼斯诉哈姆特拉米克市”(Jones v. City of Hamtramck)一案、“泰勒诉伦纳德”(Taylor v. Leonard)和1955年的“底特律住宅委员会诉刘易斯”(Detroit Housing Comm’n v. Lewis)一案等。 到1950年代末,这样一个原则已经确立起来,即虽然纯私人行为不受联邦宪法平等保护条款的限制,但与公共机构有关联的私人企业的行为则受到该条款的限制。政府行为的解释范围进一步扩大了。这对于取消种族居住隔离进一步发挥了积极的作用。

第三个遗留问题是,州政府是否可以制定法律采取肯定性行动。1948年最高法院对限制性契约案件的判决,仅仅强调了包括州法院在内的州政府不能强制执行限制性契约,但没有对州政府是否可以通过法律来取缔限制性契约作出说明,也就是说,州政府是否可以采取肯定性行动,这在后来的州法院判决中再次出现了分歧。比如,华盛顿州议会制定了一项法律,禁止任何得到公共援助的住宅的所有者仅仅根据种族原因而拒绝出售地产的任何行为。但在1961年的“奥马拉诉华盛顿州反对歧视委员会”(O’Meara v. Washington State Board Against Discrimination)一案中,华盛顿州法院宣布该法违反了宪法第14条修正案的平等保护条款,因为该法对地产主而言构成了反向歧视,而这条法规却没有应用于其他地产所有者,因而该法无效。而在1967年的“赖特曼诉马尔基”(Reitman v. Mulkey)一案中,加州法院几乎得出了完全相反的结论。加州议会也同样制定了一项反歧视法,加州法院在此案件中认为,由于该法否认了公民拥有根据自己的判断而拒绝将其地产出售或出租给某人的权利,即否认了地产主对自己财产的处置权,违反了加州宪法,因而该法无效。而联邦最高法院在该案的判决中则认为,不是该州的反歧视法,而是该州宪法本身违反了联邦宪法,因为该州宪法允许根据种族原因进行歧视行为,违背了联邦宪法第14条修正案的平等保护条款,因此,该州的反歧视法不会因为违反该州宪法而无效。该判决的意义在于,即使在私人市场上,州政府也可以通过法律或宪法条款制止种族歧视,即采取肯定性行动。 这又是对1948年判决原则的扩大。

然而,道高一尺,魔高一丈,美国白人种族主义者总是能够发明各种新的伎俩,以维护种族隔离制度。谢利案判决之后,种族限制性契约采取了更隐蔽的形式,其一,将某一特定区域的土地所有权交付某一地产公司,要么是在开发之初,要么是现有的地产主将其地产卖给该地产公司,由该地产公司决定其地产租户。其二,地产所有权仍然归于个体居民,但要成立一个非营利公司对地产进行统一管理,购买房产的人将成为该公司的一员,不经过该公司董事会的同意,其地产就不能出售。 这两种方法其实是变相的限制性契约,都可以避免个别签约人违反限制性契约的出现,从而便于维护种族居住隔离。

一名非裔美国人从有色人种专属通道进入影院

1939年密西西比州佐尔贝尼

总之,在20世纪前期,种族限制性契约是白人种族主义者实施的最为直接和露骨的种族隔离手段,而1926年联邦最高法院的科里根判决案更是助纣为虐,为虎作伥,从此这种限制性契约大行其道,风行一时,从而导致了严重的种族矛盾和居住隔离。黑人公民和民权组织进行了不屈不挠的斗争,尤其是法院的诉讼斗争,迫使联邦法院于1948年在“谢利诉克雷默”等限制性契约案件的判决中,推翻了在科里根一案中的判决,禁止州政府以及联邦政府实行种族隔离制度,并不断扩大对“州政府行为”的解释范围,极大地制约了州法院对限制性契约的袒护,从而在美国种族隔离的藩篱中打开了一个缺口。然而,要破除种族隔离的藩篱绝非易事,白人种族主义者不仅采取了更加隐蔽的限制性契约,而且还利用其它方式实施种族隔离,比如土地利用分区制度、住宅抵押贷款的歧视、住宅销售中的引导等等。种族隔离是美国社会的一个顽疾。

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编 辑:吴 昊

责任编辑:吴 浩

审 核:张勇安

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