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PPP项目政府支出义务之我国政府预算管理制度

世界银行的PPP参考指南《PPPReferenceGuide》中指出,相对全面的PPP制度框架需包含“公共财政管理制度”,这是由于在PPP项目中政府作为合作一方需承担相应的财政支出义务,而健全的公共财政管理制度可对政府在PPP项目中的支出义务进行管理和保障,从而约束政府行为、同时降低项目风险。

为将PPP项目中的政府支付义务纳入我国现有公共财政管理制度进行管理,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)第25条规定:“项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行”。《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金[2015]21号)(以下称“21号文”)第5条规定:通过财政承受能力论证的项目,“各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”;该文件第25条规定:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”;第28条规定:“‘通过论证’且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目,各级财政部门应当将其列入PPP项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”。根据上述规定,PPP项目中,涉及政府支付义务的,应纳入政府预算进行管理,这一方面是对PPP项目中的政府支付义务的约束和管理,同时也通常被社会资本和金融机构认为是PPP项目中对政府支付义务的主要保障。

一、将PPP项目中的政府支出义务合法纳入政府预算的前提要求

在PPP项目实操过程中,社会资本和金融机构等参与主体通常认为只要当地人大或政府出具了关于将PPP项目中的政府支出义务列入预算的决议或决定便可视作满足了该PPP项目的政府支出义务已列入当地政府预算管理的条件,但实事上根据PPP相关法律政策,将PPP项目中的政府支出义务合法纳入政府预算还需满足一系列的前提条件:

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)(以下称“166号文”)的规定,未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。166号文将PPP综合信息平台的项目库分为储备库、执行库与示范库,“经省级财政部门审核满足上报要求的,由省级财政部门提交,列为储备项目;编制项目实施方案,通过物有所值评价、财政承受能力论证,并经本级政府审核同意的,列为执行项目;通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目,列为示范项目”。

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