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PPP项目政府支出义务之我国政府预算管理制度

ppp资讯
2017-01-14
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世界银行的PPP参考指南《PPP Reference Guide》中指出,相对全面的PPP制度框架需包含“公共财政管理制度”,这是由于在PPP项目中政府作为合作一方需承担相应的财政支出义务,而健全的公共财政管理制度可对政府在PPP项目中的支出义务进行管理和保障,从而约束政府行为、同时降低项目风险。

为将PPP项目中的政府支付义务纳入我国现有公共财政管理制度进行管理,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)第25条规定:“项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行”。《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)(以下称“21号文”)第5条规定:通过财政承受能力论证的项目,“各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”;该文件第25条规定:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”;第28条规定:“‘通过论证’且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目,各级财政部门应当将其列入PPP项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”。根据上述规定,PPP项目中,涉及政府支付义务的,应纳入政府预算进行管理,这一方面是对PPP项目中的政府支付义务的约束和管理,同时也通常被社会资本和金融机构认为是PPP项目中对政府支付义务的主要保障。

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一、将PPP项目中的政府支出义务合法纳入政府预算的前提要求

在PPP项目实操过程中,社会资本和金融机构等参与主体通常认为只要当地人大或政府出具了关于将PPP项目中的政府支出义务列入预算的决议或决定便可视作满足了该PPP项目的政府支出义务已列入当地政府预算管理的条件,但实事上根据PPP相关法律政策,将PPP项目中的政府支出义务合法纳入政府预算还需满足一系列的前提条件:

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)(以下称“166号文”)的规定,未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。166号文将PPP综合信息平台的项目库分为储备库、执行库与示范库,“经省级财政部门审核满足上报要求的,由省级财政部门提交,列为储备项目;编制项目实施方案,通过物有所值评价、财政承受能力论证,并经本级政府审核同意的,列为执行项目;通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目,列为示范项目”。

综上,结合21号文第5条及第28条的规定,将PPP项目中的政府支出义务纳入政府预算前需满足以下前提条件:

1、通过财政可承受能力评价且经同级人民政府审核同意实施;

2、列入地方PPP项目目录;

3、纳入PPP综合信息平台。

(关于纳入到PPP综合信息平台的要求存在疑问的是,由于纳入储备库、执行库与示范库中的项目要求不同,纳入综合信息平台是指纳入储备库、执行库与示范库中的项目均可?还是仅指执行库?而执行库中的项目是否需从储备库中产生?另外,166号文(三)规定:“原则上,经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息,均应录入综合信息平台”,该条是否意味着该平台除储备库、执行库与示范库外还有其它库?)

上述前提条件是财政部门为了实现规范化管理PPP项目及控制PPP项目总体支出责任而提出的,因此如上述前提条件未能满足,即使当地人大或政府出具了关于将PPP项目中的政府支出义务列入预算的决议或决定,看似满足了将PPP项目中的政府支出义务列入预算的形式要件,也依然存在决议或决定违反法定要求和程序无效或被撤销的风险。

二、PPP项目期限与政府预算编制期限的衔接

我国预算实行每年预算,即以每个公历年度为一个预算年度。此外,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)的规定,国家级及省级应编制中期财政规划(我们预算体系中尚无中长期财政规划),即三年滚动财政规划。其中,全国中期财政规划由财政部牵头编制报国务院批准后实施,各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门编制地方中期财政规划,经同级政府批准后报财政部备案。省级各部门、省级以下地方财政部门可以(并非必须)分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划。年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

PPP项目周期通常为20-30年,而我国预算每年一编,或至多编制3年中期财政规划,且由于未强制要求编制,省级以下地方政府可能不会编制此中期规划。因此,对于已落地的PPP项目,获批的是进入政府的年度预算或三年中期财政规划,而对于该年度预算或该三年中期财政规划之后,长达十几到二十几年的政府付费则无法得到保证。

三、PPP项目支出责任的承诺与政府预算的级别、审批的衔接

(一)预算级别

我国实行一级政府一级预算,故根据行政级别,我国预算共分为五级:

1、中央预算

2、省、自治区、直辖市预算

3、设区的市、自治州预算

4、县、自治县、不设区的市、市辖区预算

5、乡、民族乡、镇预算

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成,全国预算由中央预算与各省、自治区、直辖市总预算组成,因此,具有独立预算编制权是一级政府组织实施PPP项目的前提,而如该级政府不具备独立的预算编制权则需上级具备独立预算权的政府直接组织实施或由上级政府给予相应的授权,否则将无法确保将项目中的政府支出责任纳入到政府预算管理。

(二)预算的审批

各级政府的预算由各级人大审查、批准,经人大批准的预算,非经法定程序不得调整。

中央预算:由全国人大审查、批准

地方预算(包括省、自治区、直辖市;设区的市、自治州;县、自治县、不设区的市、市辖区;乡、民族乡、镇)由本级人大审查、批准

(经省、自治区、直辖市政府批准,本级预算草案、预算调整方案可以由上一级政府代编,报本级人大审批)

在实操中,由于PPP项目落地的时间往往不与下年度预算草案的编制时间、地方人大审议预算的会议时间同步,为保证PPP项目的推进,通常由地方政府人大常委会或地方政府对PPP项目涉及的政府支出纳入政府预算一事作出书面决议或决定,而根据《预算法》的规定,预算草案需要地方人大的审批,而人大常委会或政府对此的作出决议或决定是无任何依据的。而正如本文第二部分中提及的,中期财政规划仅需本级政府批准,则我们可以认为,PPP项目的政府支出义务可由本级政府出具文件承诺将其列入中期财政规划,但此时仍需考虑本级政府是否会编制中期财政规划(省级以下非强制),及之后年度的财政预算是否会完全依据中期财政预算来进行编制。

四、PPP项目支出责任的预算限制

预算由预算收入与预算支出组成,是关于政府收支的一本大帐,根据《预算法》的规定,政府的全部收入和支出应纳入这本大帐中,政府预算这本大帐中又细分为四本小帐:

1、一般公共预算

以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

2、政府性基金预算

向特定对象征收、收取或以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。

3、国有资本经营预算

对国有资本收益作出支出安排的收支预算。不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。

4、社会保险基金预算

对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。

现行规定对PPP项目中政府支付责任的限度为全年PPP项目支出不得超过预算中“一般公共预算”这本账的10%,而非整个预算的10%,而PPP项目中政府的支出不仅从一般公共预算中支出,还可能从政府性基金预算或其它支出预算中支出。比如,涉及土地一二级开发的PPP项目,根据《政府收支分类科目》,该类项目的收支从政府性基金中予以安排,其中收入进“10301政府性基金收入”项下的“新增建设用地土地有偿使用费收入”、“国有土地收益基金收入”、“农业土地开发资金收入”、“国有土地使用权出让收入”;支出从“212城乡社区事务”中安排“国有土地使用权出让金支出”、“国有土地收益基金支出”、“农业土地开发资金支出”和“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”。那么,将“一般公共预算”的10%作为PPP项目中政府支付责任的限度则显得不尽合理。是否可考虑将PPP项目政府预算支出责任中的从政府性基金预算或其它支出预算进行支出的责任剔除后,再以一般公共预算10%作为PPP项目政府支付责任的限度?或者,以政府全年度预算总额的10%作为PPP项目政府支出责任限度?

通过上文的小析和小思,可以看出,财政部门为规范化管理PPP项目、合理控制PPP项目中的政府支出责任、提升政府付款能力和信用,已在将PPP项目中政府的的支出责任纳入到我国现行预算制度进行管理上作出了诸多尝试。一方面,参与PPP项目的社会资本和金融机构等主体需全面理解该等制度,才可在形式上和实质上使项目中的政府付款责任得到预算管理制度的保障,另一方面,由于当前制度存在的模糊地带及PPP项目本身的审批、期限等方面的特殊性与我国现行预算制度存在一些衔接上的问题,也需要财政部门进一步出台相关的法律法规予以明确和协调。值得期待的是,财政部相关官员也在多次会议中提到“财政部对PPP的预算管理正在酝酿中,2016年肯定和大家见面”!我们也期待随着该等PPP的预算管理制度的出台,PPP项目中政府支付责任的预算管理制度将进一步趋于完善。(转自爱微帮,原标题《PPP项目政府支出义务之我国政府预算管理制度小思》,PPP资讯整理)

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