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【PPP观察】2017年,PPP将呈现十大特点

PPP研究
2017-01-13
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孙洁

2014年以来,政府和社会资本合作(PPP)模式在我国获得了巨大发展,被世界银行盛赞为全球推广PPP的领袖。

随着PPP推广的不断深入,笔者预计2017年PPP发展将呈现十大特点。

相关法规政策进一步完善

近三年来,PPP相关政策不断完善,财政部出台了包括《PPP操作流程》《PPP合同指南》《PPP项目政府采购管理办法》《物有所值评价指引》《财政承受能力论证指引》《PPP财政管理办法》等一系列重要政策文件。但是,一部更高层面的法律仍然必不可少。

当前,由国务院法制办牵头的PPP立法工作也在加紧步伐。随着PPP运用的不断发展,已有的政策同样需要进一步完善,以确保PPP健康发展。

对PPP的认识将不再局限于融资

虽然已经有越来越多的人不断认识到PPP是政府的一种公共管理模式,但在实际操作运用过程中,还是有人将其作为一种融资工具来使用。最为明显的特征是无论政府方还是社会资本方仍然习惯于将投资回报高低作为谈判的核心,从而忽略项目未来运营的质量和效率。

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还有一些地方甚至不惜将明股实债、保底回购等作为投资PPP项目的方式和条件,这与采用PPP的初衷背道而驰。

世界银行曾在水务领域做过的一份报告指出,上世纪90年代以来,人们一直认为将私人部门引入到水务领域,私人部门的最大优势是其融资能力,实践表明这是一个错误的观点。私人部门在水务领域发挥的最大作用是提高了效率和改善了供水的质量。随着PPP模式的不断深入运用,人们会越来越清晰地认识到这一点。

政府给予社会资本方回报的高低不取决于政府而取决于市场,而社会资本能够实际取得多高的收益也不取决于政府而是取决于其运营管理效率。

示范项目将会逐步发挥示范作用

随着时间的推移,财政部确定的三批示范项目的示范作用也会越来越明显。

短期内示范和非示范项目的区别并不会有明显的变化,但随着项目进入运营阶段后,示范项目规范性的优势就会慢慢体现出来。

有些项目为了加快步伐,不能佷好地按照规范的操作流程实施,其后果会随着时间的推移逐渐显现出来,有些严重的问题甚至会导致项目的失败。

如果是示范项目,有专业机构精心设计实施方案,再加上能够按照规范的流程操作,项目在未来的执行过程中出现问题的概率就会大幅减小,项目顺利执行也更有保障。

当然,如果能够有丰富经验的咨询机构的参与,并能严格按照相应的流程操作,即使是没有成为示范项目也同样可以很好地采用PPP模式。

运营资源将会得到社会青睐

目前,人们依然看重项目工程的建设利润而忽视项目本身运营效率所带来的收益。随着项目的运行,人们会认识到对社会资本而言,施工利润在PPP模式中并没有原来那么重要,更重要的是对项目运营的收益。

由于运营收益完全是依靠社会资本方的经验对项目自身的运营所产生的,因此,人们也会越来越认识到运营资源的重要性,无论是对政府或者社会资本而言,项目运营的经验显得异常重要,如果没有运营经验的机构参与PPP项目,要想获得理想的回报也是很难的。

操作流程将会逐渐趋于规范

PPP需要规范的流程,一些项目为了追求速度,往往没有很好地按照规定的流程要求实施,特别是强调的竞争机制没有得到很好的运用。如在一些项目中,总是事先确定了一个合伙人,合伙人为了能够得到项目往往会根据政府的要求提前进入施工,表面上看进度是加快了,一旦进入实质性的签署合同阶段,就会出现这样或那样的问题,如果没有合理的解决方案就会导致项目无限期的拖延,最后往往欲速则不达。

特别是选择合作方时,竞争机制会越来越受到重视,竞争机制是解决信息不对称的一个有效方式,不能因为竞争后会产生低价格竞争,就忽略了竞争的好处。

咨询行业将会优胜劣汰

由于PPP项目的快速增加,咨询服务的需求也日益增长,咨询公司如雨后春笋般增加。由于PPP本身的复杂性,对咨询服务人员的素质和要求往往也较高,更多是需要复合型人才,不仅仅要懂经济,还需要懂金融等知识。目前,由于高素质人才的缺乏,造成服务质量参差不齐。由此,随着PPP模式的推进,服务质量水平低下的咨询公司由于达不到要求,而逐渐被市场所淘汰。拥有高素质的人才队伍的公司会不断地发展壮大,拥有更多的市场份额。

项目融资工具将得到有效使用

PPP模式虽然不是一个简单的融资模式,但依然需要项目融资这个工具。由于人们没有这方面的认识,导致PPP模式中更多的采用传统方式融资,这对金融业,特别是银行参与PPP模式是一个先天的障碍。传统融资通常需要贷款人信用、担保等,而PPP中的项目公司又是为该项目的执行而新设立的,无法满足银行的放款条件,因此,明股实债成为金融业参与PPP模式的一个常见方式。

项目融资恰恰规避了传统融资方式的不足,项目融资不完全依赖投资人的信用,它依靠项目自身未来产生的收益或叫现金流来获得银行资金的支持。

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