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解读|我国土壤河湖污染加重 耕地草原河湖必须休养生息

世界环境
2016-12-01
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近日,我国又一重磅环保规划:《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030年)》经国务院批准,由国家发改委、财政部、国土部、环保部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局8部委联合下发。这份33页的《规划》描绘了中国政府15年的生态保护路线图。国家发改委农村经济司司长吴晓在介绍《规划》编制背景和主要内容强调,我国对耕地草原河湖资源的开发与索取超出了承载能力,带来一系列生态环境问题,迫切需要合理降低开发强度,以实现农业可持续发展

今天(11月30日),国家发改委联合7部门共同举行《耕地草原河湖休养生息规划》印发实施专题新闻发布会,介绍《规划》出台相关情况。国家发改委农村经济司司长吴晓,财政部农业司副司长何振国、国土部规划司副司长周建春、环保部生态司副司长阎奋民、水利部规划计划司副司长高敏凤、农业部发展计划司副司长刘北桦、国家林业局退耕办主任周鸿升等领导出席发布会。

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《耕地草原河湖休养生息规划》明确了时间表和路线图

据各部门相关负责人介绍,这次出台的《规划》明确了耕地草原河湖休养生息时间表、路线图,将对推动农业资源有序利用、维护国家生态安全产生深远意义。

吴晓强调,推进耕地草原河湖休养生息,必须有序、有度,要着眼于国家粮食安全、生态安全和资源安全,有序统筹兼顾生产、生活和生态,坚持用养结合的基本原则。《规划》紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,系统提出了推进耕地草原河湖休养生息的目标、措施和制度安排,着重把握以下四点:

一是突出降低开发利用强度。过度开发利用,是造成资源不可持续、生态功能退化的主要原因。《规划》按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,把合理降低开发利用强度作为休养生息的首要任务,通过暂停或退出生产功能、调整生产结构、调节生产时序,辅之以最严格的管控措施,做到取之有时、取之有度,逐步恢复自然生态和资源承载力。

二是坚持分类科学施策。《规划》充分考虑资源的自然特性和功能要求,分类指导,提出对策。现阶段,耕地的首要功能仍是粮食和农产品生产,其休养生息以“养”、“退”、“休”、“轮”、“控”为主要措施,即通过耕地养护、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防控治理,实现“藏粮于地、藏粮于技”。草原生态欠账较多,应更多发挥生态功能,其休养生息以“禁”、“休”、“轮”、“种”为主要措施,即通过禁牧、休牧、划区轮牧、人工种草,推动草原畜牧业发展方式转变,实现草畜平衡、维护草原生态安全。河流湖泊是生产、生活用水的最重要来源,也是生态环境的重要组成部分,我国水资源相对紧缺,降低河湖开发强度难以一步到位,其休养生息以“治”、“保”、“还”、“减”、“护”为主要措施,即通过治理重点河湖、保障生态用水、退还合理生态空间、压减地下水超采量、保护水生生物资源,推进河湖生态系统保护与修复。

三是注重建立长效机制。《规划》突出完善政策措施、创新体制机制。在梳理现有政策措施的基础上,从源头预防、过程控制、责任追究、激励约束、政策扶持等多个方面,提出了较为全面的制度体系。

四是强调稳妥有序推进。耕地草原河湖休养生息是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就。《规划》将实施期限确定为2016-2030年,其中,“十三五”期间以试点示范为主,主要解决重点地区的突出问题,探索有效模式,总结成功经验;后十年根据试点情况进行必要的调整完善,再全面展开

“打个形象的比方,一个人生了病要治、要调理,工作一段时间要休息。耕地、草原、河湖也一样,只有定期休养生息,才能实现永续利用,才能更长久地支撑经济社会可持续发展。”吴晓说。

《规划》提出,到2030年,在耕地方面,中国平均耕地质量较2015年提高1.0个等级(别),建立合理的轮休体系和休耕制度。

在草原方面,中国草原综合植被盖度达到60%,重点天然草原超载率小于8%。

在河湖方面,中国用水总量控制在7000亿立方米以内,地表水质量达到或好于III类水体的比例超过75%,重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上。

五大措施实现河湖休养生息

水利部规划计划司副司长高敏凤表示,实行河湖休养生息,《规划》提出的主要措施是以开发利用强度大、水环境恶化、生态脆弱的河湖为重点,采取综合性的措施:

一是采取“治”的措施。通过推进过载和污染严重的河湖治理和修复,合理确定水土资源的开发规模,优化调整产业结构,强化节水治污,多利用再生水和适度引调水措施,控荷减负、系统治理。

二是采取“保”的措施。保障河湖生态用水,将生态用水纳入水资源配置和管理,科学确定和维持河湖的合理生态用水需求,重点保障枯水期生态基流。

三是采取“还”的措施。主要是依法划定河湖保护的管理范围,设立界桩,向社会公告。在水资源条件具备的地区,以自然河湖水系、调蓄工程和引排工程为依托,在保障水生态安全的前提下,因地制宜,实现河湖水系的自然连通,促进水生态系统的保护和修复。鼓励有条件的地区退田还湖、退渔还湖,逐步减少“人水争地”的现象,构建健康的河湖生态系统。

四是采取“减”的措施。结合耕地草原的修养生息,合理调整缺水地区种植结构和布局,大力发展高效节水灌溉,逐步退减挤占的生态用水和已经超采的地下水,从而修复和保护河湖生态和地下水。

五是采取“护”的措施。主要是保护和合理利用水生生物资源。

此外,高敏凤表示,在五条措施基础上,我们还要强化制度建设,强化水资源管理“三条红线”的刚性约束,建立河湖生态状况评价的监测预警机制。

预计到2020年将退耕还林还草8000多万亩

国家林业局退耕办主任周鸿升表示,到2020年,包括2014—2016年已经安排的3010万亩,预计可以退耕还林还草8000多万亩。

周鸿升指出,2014年8月,国家发改委等5部委联合印发的《新一轮退耕还林还草总体方案》提出,到2020年,将全国具备条件的坡耕地、严重沙化耕地、丹江口库区和三峡库区15—25度坡耕地约4240万亩退耕还林还草。《生态文明体制改革总体方案》、《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等要求,逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田,合理调整贫困地区基本农田保有指标,扩大新一轮退耕还林还草规模。

周鸿升表示,到2020年,包括2014—2016年已经安排的3010万亩,预计可以退耕还林还草8000多万亩。按照耕地草原河湖休养生息规划,“养、退、休、轮、控”,退耕还林还草是重要的举措之一,把不适宜耕种的或者对生态环境造成重大危害的陡坡耕地、严重沙化耕地和对水质有可能造成污染的重要水源地周边耕地进行退耕还林还草,也是耕地草原河湖规划的重要措施之一。

加大环境执法力度 严查生态破坏和环境污染事件

环保部生态司副司长阎奋民表示,要进一步加大环境执法力度,依法对涉及耕地、草原、河湖的生态破坏和环境污染事件进行查处,保障耕地草原河湖生态系统的安全。

阎奋民指出,休养生息,其实就是保护优先、恢复为主的生态理念,目的是要维护耕地、草原、河湖的生态系统的服务功能,提高各类生态产品的供给能力。为落实耕地、草原、河湖休养生息的规划,环保部拟主要采取以下措施。

一是做好规划的衔接落地。11月15日,国务院常务会审议通过了《“十三五”生态环境保护规划》。2015年4月和2016年5月,国务院分别印发了《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》。今年10月27日,环保部又印发了《全国生态保护“十三五”规划纲要》,这些规划和计划与《耕地草原河湖休养生息规划》在主要目标、任务和措施等方面都作了充分的衔接。下一步,环保部将结合相关规划、计划的推动落实,在耕地的“养”、“退”、“休”、“轮”、“控”,草原的“禁”、“休”、“轮”、“种”,以及河湖的“治”、“保”、“还”、“减”、“护”等休养生息政策措施方面,立足环境保护部的职责,有力推动规划内容的落地实施,形成合力。

二是做好监测评估。2015年7月,国务院办公厅印发了生态环境监测网络建设方案,提出生态环境监测网络建设的总体要求、主要目标和任务举措。环保部将按照方案的要求,加快建立健全监测网络,特别是生态监测点位的布设,尽快形成“天地一体化”的生态环境监测网络。在2012年到2014年,环境保护部联合中国科学院,完成全国生态环境十年变化评估和调查,这个十年指的是2000年到2010年,有关的成果已经在一些部门和地方环境保护的“十三五”规划中得到了应用。接下来,环保部还将联合中国科学院组织开展2010到2015年的全国生态状况调查评估。通过健全监测网络、开展调查评估,以及成果的应用,将为耕地、草原和河湖休养生息各项措施的实施提供有力的支撑。

三是做好环境执法。严格落实环境影响评价制度,就涉及耕地、草原、河湖各类工程项目严把环评关,并对工程实施的效果进行跟踪、评估,适时优化调整,避免对环境的不利影响。落实水环境目标责任制,环境保护部正在联合相关部门积极推动落实《水十条》,指导帮助各地做好《水十条》的有关工作任务,目前已经与31个省区市签订了水污染防治目标的责任书,依据责任书的年度目标和《水十条》的工作要求,对各省区市进行考核,督促地方严格落实水十条的有关要求,各责任书的目标任务,尽快遏制水环境质量的恶化趋势。同时,进一步加大环境执法力度,依法对涉及耕地、草原、河湖的生态破坏和环境污染事件进行查处,保障耕地草原河湖生态系统的安全。

2020年力争完成10亿亩旱涝保收高产稳产高标准农田

农业部发展计划司副司长刘北桦表示,到2020年,确保完成8亿亩,力争完成10亿亩耕地旱涝保收、高产、稳产高标准农田。

刘北桦指出,耕地休养生息方面。主要是因地制宜,采取“养”“退”“休”“轮”“控”五个方面的措施。

一是“养”,就是耕地养护,主要是针对耕地土壤酸化、耕地层变浅、重金属污染等问题,开展对耕地的修复和保护工作,实施好国家高标准农田建设、东北黑土地保护等重大项目,到2020年,确保完成8亿亩,力争完成10亿亩耕地旱涝保收、高产、稳产高标准农田

二是“退”,主要是退耕还林还草。

三是“休”,在保障国家粮食安全和不影响农民收入的前提下,对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水源不足的地区等不宜连续耕种的农田实行休耕。近两年重点在地下水漏斗区、重金属污染区和生态环境退化区开展休耕试点。

四是“轮”,就是轮作,因地制宜推广粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等轮作制度,率先在东北冷凉地区和北方农牧交错带地区开展轮作试点,争取在“十三五”试点基础上,大规模推广新型轮作制度。

五是“控”,主要是防控污染。重点针对畜禽粪便排放、水产养殖残留、农药化肥不合理使用、农膜残留等问题,从源头控制、过程削弱、末端治理为基本思路,开展农业面源污染综合治理。

关于草原的生态保护方面。刘北桦表示主要将采取四个方面的措施。一是禁牧。主要对生态极为脆弱、退化严重、不宜放牧、位于大江大河水源涵养地区的草原实行一年以上的禁止放牧利用。加强草原围栏棚圈建设,促使草原畜牧业由天然放牧转向舍饲半舍饲养殖为主,这里的禁牧并不是禁养。到2020年,计划草原禁牧面积控制在4.8亿亩。

二是休牧,采取季节性的休牧方式,减轻放牧对草原植被的影响,增加优质人工饲草供给,拓展饲草料来源,以草定畜、草畜配套,推进农牧结合,实现草畜间的动态平衡。到2020年,实现休牧面积达到19.44亿亩。

三是划区轮牧。通过围栏饲草基地建设,科学将草原放牧划分为若干个区域,以用养轮换的方式,促进草场植被的生长和繁育。

四是人工种草。在水、热、地形等自然资源比较适宜的地区,建立人工饲草料基地,为养而种、草畜配套,实现草牧业可持续发展。严格控制抽取地下水搞人工饲草料基地,到2020年,人工饲草料基地面积达到4.5亿亩。

到2020年必须保护永久基本农田在15.46亿亩

国土资源部规划司副司长周建春表示,《规划》里提到将优先保护的耕地划为永久基本农田,到2020年,基本农田要在15.46亿亩以上。

周建春指出,中央提出耕地草原河湖休养生息,是生态文明建设的基本要求,也是从当前耕地草原河湖过度利用开发现状出发提出来的,从耕地的角度来说,这个规划的目的也是保护耕地,退耕是退将近8000万亩,耕地里要休耕、轮作,还要养护,降低耕地的开发利用强度。这些措施都需要保持一定数量的耕地为前提,国家的粮食安全要控制在自己的手中。

国土资源部有这样几个措施:一是严守耕地的红线。今年国务院批准了全国土地利用规划纲要调整方案,要求到2020年全国耕地保护面积不得低于18.65亿亩。退耕、休耕、轮作,都得以这个数量作为前提。18.65亿亩,这是中央定的一条红线,在这个基础上,国土资源部建立了耕地目标考核责任制,根据各地的耕地资源的状况和条件,把18.65亿亩分解到了全国各个省市,省再分到市县,层层建立耕地保护目标的责任机制。同时在这里需要强调的是,耕地的轮作也好、休耕也好,它还是耕地,并不改变耕地的用途,只是暂时的由于休养生息的需要暂时退出耕作。

二是科学的划定永久基本农田。在《规划》里提到将优先保护的耕地划为永久基本农田。按照中央的要求,到2020年,基本农田要在15.46亿亩以上,这是必须要保护到的。今年的1号文件和政府工作报告把划定永久基本农田当做今年中央的一个重要工作,国土资源部今年已经在开始划定永久基本农田工作。目前106个报国务院批的城市的周边永久基本农田已经审核论证,全域的永久基本农田划定也在推进。

三是加大土地整治和高标准农田建设的力度。要提高耕地质量的等别,规划里提到要提高一个等别的要求,提高一个等别相当于一亩地提高100公斤的粮食生产能力。目前,全国“十三五”土地整治规划已经报到国务院。按照中央的要求,要整治到2020年高标准农田是完成8亿,力争10亿。这对耕地保护包括确保耕地的休养生息的有效实施都是非常重要的。

四是严格控制非农建设占用耕地。国家的建设、城市的发展也需要占用耕地,如何来确保一定数量的耕地确实很关键。按照中央的要求,对于整个的城乡建设要严格控制。从去年开始,国土部跟住建部在开始划定城市的开发边界,控制城市对周边优质耕地的占用。同时一些独立选址的建设也是严格按照节约集约的要求,严格控制,增强建设用地的利用强度和投资强度,改变以往的那种粗放式的发展、粗放式的利用土地,城市摊大饼向外无序蔓延的态势。同时确实要占用耕地的,按中央的要求要“占一补一”、“占水田补水田”,严格落实占补平衡制度,补充同等数量和质量的耕地,确保18.65的红线不至于减少,不至于突破。

2016年安排草原生态保护补助奖励资金187.6亿元

财政部农业司副司长何振国表示,经国务院同意,财政部、农业部启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策,并进一步加大了财政的投入力度。2016年当年就安排资金187.6亿元,比上一年增加21.1亿元

何振国指出,我国有近60亿亩的草原,作为最大的陆地生态系统,草原在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气和维护生物多样性等方面具有不可替代的重要作用。党中央、国务院高度重视草原生态保护建设,2011年经国务院批准同意,财政部、农业部在内蒙古、西藏等八个主要的草原牧区省份和新疆生产建设兵团全面实施了草原生态保护补助奖励政策,2012年又将河北、山西、辽宁、吉林和黑龙江以及黑龙江省农垦总局纳入到政策实施范围,涵盖了657个县、旗(团场、农场),覆盖38.38亿亩草原面积。

第一轮政策实施五年以来,中央财政累计投入补奖资金是773.6亿元,13个省区的各级党委政府积极贯彻落实相关工作,不断创新工作机制,完善配套政策措施,狠抓工作落实,基本实现了预期的政策目标,草原生态环境得到了恢复,草原畜牧业发展方式逐步转型,牧民收入持续较快增长,草原生态、畜牧业生产、牧民的生活发生了可喜变化,草原牧区呈现出欣欣向荣的景象。

草原补奖政策是新中国成立以来,我国在草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项重大政策,充分体现党中央、国务院对牧区、牧业、牧民的高度重视和亲切关怀,也受到了广大牧区干部群众的衷心拥护和普遍欢迎。第一轮政策周期结束以后,考虑到我国草原面积大,牧区牧业牧民的情况复杂多样,区域发展不平衡,草原生态相对脆弱的总体情况还没有根本扭转,整体发展趋势仍然存在诸多不确定因素,生态恢复和保护建设的任务仍然十分繁重的状况,为了进一步巩固第一轮草原补奖政策的成效,保持政策的连续性,持续推动草原生态保护和草原畜牧业发展方式转变,促进生态文明建设,经国务院同意,财政部、农业部启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策,并进一步加大了财政的投入力度。2016年当年就安排资金187.6亿元,比上一年增加21.1亿元。在经济新常态、在财政收入增速放缓的情况下非常不易,充分体现了我们国家加强草原生态保护的坚定决心和对广大牧民群众的重视和关怀。

同时,为进一步和《规划》衔接,提高财政资金的使用效率,财政部根据上一轮政策的实施情况和生态文明建设的总体要求,立足于更加符合牧区省份的实际情况,更加有利于草牧业转型发展,更加有利于牧民群众理解接受,更加便于基层组织实施,调整完善了相关政策措施。一是取消部分政策内容,提高了补助奖励标准。取消了原来牧民生产资料综合补贴和牧草粮种补贴,把调整出来的资金和中央财政安排的增量资金用于提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准,禁牧补助由原来的6元/亩提高到了7.5元/亩,草畜平衡奖励由原来的1.5元/亩提高到了2.5元/亩。

二是加大绩效奖励力度,建立激励约束机制。加强草原监测统计和绩效评价,对工作突出、成效显著的地区给予资金奖励,由地方政府统筹用于草原管护、推进牧区生产方式转型升级、发展现代草原畜牧业、推广牧草良种等方面,进一步因地制宜的采取措施,巩固草原补奖政策的实施成效。

三是调整半农半牧区实施方式,下放资金使用权限。华北、东北半农半牧区跟传统的差异比较大,户均草原面积比较小,牧民的收入结构多样,为了提高半农半牧区草原补奖政策效益,解决草场确权难、资金落实难等等问题,我们在河北、山西、东北三省和黑龙江省农垦总局实行了“一揽子”政策,中央财政资金“切块”下达,不再规定具体的政策内容,由地方自主统筹用于草原生态保护建设。同时,将政策实施范围扩大到张家口、承德,接坝区草原面积较大的区域,构建和强化京津冀一体化发展的生态安全屏障。

下一步按照党中央、国务院的有关精神和《规划》的要求,继续大力支持草原生态保护建设,进一步推动牧区经济和生态环境协调发展。

来源:国务院新闻办公室网站

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