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开放人口自由流动宜循序渐进

经济学者不要总是坐在办公室里提政策建议,要多走出书斋。图为2018年8月6日,北京地铁4号线西单站人流拥挤。 视觉中国 图

美国约翰霍普金斯大学生物统计学博士、北京人文经济学会特约研究员黄文政2014年8月在“人口与城市化发展论坛”上发表了一个主题为“北京不应该控制人口规模”的演讲。最近几天,这篇演讲的文字版以演讲中的一个论断即“ 人口控制使北京GDP每年损失一万亿”为题(以下简称“黄文”),于微信中疯传,再度引起人们对大城市是否应该限制人口、完全放开户籍限制问题的关注。

该文基本观点是:(1)人口密度越大的省份,人均GDP越高,所以人口是第一生产力;(2)中国是全世界人口最多的国家,国家权力集中,北京应该成为世界人口最多的城市,自然均衡人口是3700万,现在人口规模太小了;(3)北京不缺水,北京的交通也不拥堵;(4)人口控制让北京损失了一万亿元以上的GDP,损失2000亿元的税收;(5)限制人口是阻碍经济优化,应完全取消户籍政策。

今年春季,笔者曾经发表文章 《大城市要不要控制人口——兼评几个错误的流行观点》(澎湃新闻,2018年4月2日发布)。这篇文章表达的主要观点是:人口跟着资源走,而资源跟着权力走,因此要放开人口流动限制,鼓励城市之间公平竞争,首先应该是减少城市之间的行政等级差异以及相伴随的各类特惠政策。笔者并不反对放开人口流动,笔者反对的是舍本逐末的思路。在城市等级差异没有消除,城市之间先天起点不公平的前提下,完全放开人口控制,实际上是保护了大城市的既得利益,而损害了中小城市的利益。此外,笔者针对“人口放开论”的一些主要论据,包括北京不缺水、北京不拥堵、北京应该学习东京和首尔等,逐一进行了驳斥。

遗憾的是,“人口放开论”似乎仍然是一种政治上正确的流行观点,而主张“人口放开论”的论者并没有充分考虑反方的观点。真理是越辩越明的。为了廓清迷雾,减少分歧,积极有效地缓解“大城市病”,实现资源优化配置,笔者觉得有必要再次撰文讨论。

一、方法论错误不应一犯再犯

首先, 主张“人口放开论”的学者有一个常犯的方法论错误,就是选择性利用证据。

支持“人口放开论”的主要证据往往是:北京人口不够密集,因为首尔、东京的人口密度比北京还高;北京不缺水,因为美国洛杉矶的人均用水比北京还少;北京并不算很拥堵,因为伦敦和纽约更拥堵。

这种举证方法有很明显的选择性利用证据的嫌疑,就是只举对自己观点有利的证据,而忽视那些对自己观点不利但是客观存在的证据。按照上述逻辑,假设世界上有40个特大城市,肯定有比北京更拥堵的,有比北京人均用水量更少的,也有比北京房价更高的。那么,除非北京具备了所有最糟糕的缺点,否则北京就一直是一个宜居城市。这实际上是将北京的城市发展放到了全世界最低水平,跟所有同类城市拼底线,明眼人一看就觉得不正确。

举个例子,假如张三因为连续加班,过度疲劳,导致一只胳膊被机器切掉了,康复后继续上班。按照选择性使用证据的逻辑,既然一只胳膊也可以上班,那么张三的同事都应该继续加班,直到也切掉一只胳膊为止,否则就是加班不够、勤奋不足。这是不是很荒谬?

其次,笔者认为,黄文的主要观点都存在逻辑或证据错误。

上述第一个观点认为,人口密度越大的省份,人均GDP也越高,从而证明人口是第一生产力。这是明显的因果关系倒置。实际上,不是人口越密集才导致了人均GDP越高,而是经济制度越好,经济越发达,表现为人均GDP越高,所以才吸引了更多的人口流入这些富裕省份。如果人口就代表生产力,请问河南、四川两省长期处于人口大省的前列,为什么GDP总量不是排名前列?另一个反例是,上海GDP排名前列,但是其作为一个省级行政区的人口数量排名倒数。

第二个观点认为,因为中国人口最多,国家权力集中在北京,所以北京作为中国的政治、科技、文化中心就应该成为世界第一大人口城市。按这个逻辑,美国是世界第一大经济体,华盛顿是其首都,难道华盛顿也必须成为世界GDP第一大城市?实际上,根据2016年的数据,全世界人口最多的十大城市是(排名可能有争议):东京、上海、墨西哥城、北京、纽约、圣保罗、开罗、孟买、德里、卡拉奇。从中可以看出,一个城市人口的多少与其所属国家的经济总量、集权程度并没有必然的对应关系。

第三个观点是选择性利用证据的结果,此处不再赘述。

第四个观点最耸人听闻,说人口控制让北京损失了一万亿元以上的GDP。笔者不知道这是怎么计算的,但可以肯定作者并没有计算背后的机会成本。假设限制人口流入北京,导致北京减少了一部分投资和对应的GDP,这并不能认定是一种“损失”。如果这些人口以及相应的资金投入其他地区,例如义乌、九江或西安,有可能产生更多的GDP,那么这反而是一种效率改进。从趋势上看,经济越发达的地区,投资的边际回报率越低。正确地说,应该将人口和资金引导到边际投资回报率最高的地区,而未必是特大城市。

第五个观点认为,应该取消限制人口的户籍制度。类似建言受到相当程度的追捧,但事情并非如此简单。只要我们承认每个城市的资源是有限的,就必须承认每个城市都存在一个人口负载上限。因此,实际上每个城市都要限制人口总数,无非限制的手段存在差别:有的是用经济手段,例如高房价或高房租;有的是用政治手段,例如规定在本地居住满一定年份才能享受特定的居民待遇;有的是用行政手段,例如实行落户积分制。

即便是市场经济最发达的美国,也存在一些显性或隐性的限制人口手段。例如,前总统克林顿的夫人希拉里,为竞选纽约州参议员,1999年在纽约州买房并住满一年,否则连参选资格都没有。

总之,完全消除人口流动只是一种理想状态,但现实中存在诸多障碍。

二、除了经济效率,还要考虑地区公平

作为一名经济学者,笔者需要指出的是,经济学者在分析城市人口问题时,往往只关注经济效率。然而,政策制定者不仅要考虑经济效率,还要考虑很多非经济因素,例如公平、平等、历史问题以及民意基础。因此,虽然经济效率几乎是经济学家唯一关注的标准,但是 经济学家在提政策建议时,显然不应该幼稚到只考虑经济效率。遗憾的是,“人口放开论”的论者和黄文作者一样,忽视了非经济因素。

退一步讲,假设放开北京、上海、广州和深圳等特大城市的人口限制能够提高这些城市的总体福利,这样的政策也未必是“最好的”,因为对其他城市未必有利。一方面,中国幅员辽阔,地区差异极大,地区经济差距突出;另一方面,中国是一个多民族国家,并没有共同的宗教信仰和单一的文化传统。因此,历朝历代都将缩小地区经济差距作为维持国家稳定的首要治理难题。

事实上,如笔者在与首都经济贸易大学经济学院副教授方明月合作的 《中国省份经济版图存在俱乐部收敛吗?》一文(见于《新京报》,2016年6月8日出版)中所指出的那样,1994年以来中国各省之间的经济差距不仅没有缩小,而且有扩大的趋势。邓小平提出的“先富带动后富”的号召尚未实现。中共十九大报告将当前社会主要矛盾概括为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这抓住了国家治理的关键问题。经济学者研究已经证明,放开大城市(不只是一线城市)人口限制,会造成对周边中小城市的“虹吸效应”,从而进一步扩大大城市与中小城市的经济差距。

一些人建议通过大城市的福利改善来对中小城市进行补偿,已经被证明是一种幻想。显然,国家统一和地区平衡的重要性远远超过少数特大城市的经济效率。笔者相信顶层设计者站在全国的角度看问题,不会不明白这一点。

再退一步讲,即便从经济效率讲,未来的大城市集聚究竟有多大的必要性?笔者对此表示怀疑。大城市之所以能够产生集聚效应,主要是因为它减少了运输原材料和配件的生产成本,减少了思想交流的创新成本。但不管是货物的集聚还是人的集聚,都是工业经济时代大规模生产方式的产物。今天人类已经进入互联网时代,生产方式对交通位置和当面交流的依赖性大为降低。凭借物流技术和交通设施的改善,企业集聚的必要性有所下降;凭借互联网和大数据的引入,人们当面交流的必要性明显降低。

举例来说,笔者与一个合作者共同撰写论文几年了,但我们从未真正见过面,每次跨国或者国内讨论都是通过Skype或者微信进行。时代变了,城市治理的思路也要变。在未来,只要网络足够发达,人们不仅可以在家里远程办公,而且可以在风景如画的乡村办公,那么象北京这样的特大城市还需要这么多人吗?

三、行政权力才是区域失衡的牛鼻子

笔者团队的研究证明,在城市发展方面,人口是跟着资源走,而资源是跟着权力走。在城市行政级别上,直辖市比副省级城市高,副省级城市比普通的省会城市高,省会城市又比普通的地级市高。城市级别越高,优惠政策越多,决策权力越大,竞争优势越明显。中国城市之间的行政等级差异造成了一种明显的“权力等级租金”,并成为高级别城市进一步发展的推动力。(详见 《行政级别与城市发展》,澎湃新闻,2018年3月22日发布。)

人口、原材料等资源虽然是流动的,但是唯独权力难以流动。在这种情况下,贸然放开城市人口限制,相当于高级别城市凭借先天的等级优势去和其他城市竞争。这种建立在先天不公平基础之上的后天竞争,对低级别或中小城市显然是更加不公平的。好比一个家庭里,大哥比小弟年龄大几岁,块头也大很多,然后有人主张大哥和小弟一起公平竞争家庭拥有的资源,这不是笑话吗?

那怎么才能实现优化资源配置和区域平衡发展呢?我们的解决思路是:第一步,将所有县级市的级别提高到副厅级;第二步,取消副省级市这种特殊级别;第三步,逐步将所有城市级别设定为正厅级;第四步,在实施前三步的过程中,逐步取消按照城市级别分配资源的做法,例如三甲医院、985大学或重大国家级项目的安排都应该与城市级别无关,而是根据城市发展需要和城市经济实力来匹配;最后一步,放开人口流动限制,真正让市场在资源配置过程中起决定性作用,行政权力完全不再干预城市资源的配置。如果用一句话总结我们的建议,那就是: 先取消城市特惠政策,再放开人口流动限制

最后想说几句“闲话”,与同行诸君共勉。第一,经济学者提出政策的目标是最大化社会福利,而不是迎合某类群体的胃口。真的猛士,为了坚持真理,应该敢于直面庞大的网民。第二,经济学者不要总是坐在办公室里提政策建议,要多走出书斋。北京是不是拥堵,在高峰期坐一次13号线或4号线地铁就可以了,根本没必要在电脑里用所谓的“大数据”比来比去。

(本文只代表作者个人意见,与供职单位无关。)

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