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倪方六:揭秘中国古代“大部制”改革

中国历史内参
03-14 00:00
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从秦汉时期的“三公九卿”到隋唐时期的“三省六部”;从宋代“中书门下”“枢密院”到明清时期的“四辅官”“内阁”制,在中国古代的不同朝代,“大部制”曾几经变迁!

秦汉时期的“三公九卿”“三府九寺”制

在古代中国,中央政府最高行政官是宰相,系“百官之长”。在秦汉时期,此职位官员并不称“宰相”,宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名,在之前通称为“丞相”,或“相国”。

古代中国的“大部制”改革,一般都是围绕宰相(丞相)位置展开的,或兴或废,或增或减,由此影响到政府机构的变化。

秦汉时中央政府机构主体,是“三公九卿”体系下的“三府九寺”,汉代“大部制”改革,其实质就是改革“三府九寺”制度设计。

“三公”概念,先秦时期已存在,丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”。秦汉时“三公”的办公场所称为“府”,故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政,太尉府掌握军权,御史府负责监察兼皇帝的秘书办,自然,“三府”是当时国家最高的权力机关。

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西汉中前期,“三府”的地位并不平等,丞相府权力最大,地位最高,威胁皇帝。刘彻(汉武帝)当了皇帝后有意削弱之,到刘骜(汉成帝)当皇帝时,对“三府”制度重新设计,于绥和元年(公元前8年)启动“大部制”改革,实行司徒(丞相)、司马(太尉)、司空(御史大夫)新“三公制”,行政级别平行,联合执政,大大削弱了丞相的权力。

秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级,“卿”行政级别低于公,但与公一样都属政府高级官员。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”,即太常、郎中令(光禄勋)、卫尉、太仆、典客(大鸿胪)、廷尉(大理)、宗正、治粟内史(大司农)、少府等9个“卿级”官员。

卿的办公场所称为“寺”,所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构,为汉代的“九大部委”,实行的都是“大部制”。

比如太常寺,又叫奉常,掌管国家宗庙祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等,综合了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政职能,可谓西汉的“大文化部”。

实际上,汉代“部委”不止九大部门,九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘熙注,“汉常置十二卿”,执金吾、大长秋、将作大匠也属卿列。西汉中后期,编制膨胀,如仅一太常寺“公务员”便多达上万人,在刘秀(光武帝)建立东汉后进行的“大部制”改革中,大幅精减,但编制仍超过1500人。由此可见,汉代的“大部制”改革并不彻底。

魏晋时期尚书中书门下“三省”取代“三府”

秦汉时的“三府九寺”行政架构,到魏晋南北朝时已名存实亡,官员多是“闲职”,实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构,隋唐“三省六部”雏形于此时出现。

尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构,本属少府寺,是皇帝的“秘书班”,最早仅主管宫中文书的收发、保管,编制仅4人。到东汉中后期,国家朝政由台阁管理,尚书台实际成为国家最高行政机关,架空了“三公九卿”。

到曹魏时,尚书台便从少府寺独立出来,开始成为外廷机构。其首长是尚书令,与九卿为同一行政级别,而开朝会时,位置则在九卿之前,实权相当于丞相。到南朝宋台省合一时,称为“尚书省”。

主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕(魏文帝),曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构,其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”,地方上还有派出机构“行台”;同时,精减尚书台下属职官,将东汉时34种尚书郎(又称“郎曹”)合并为23个(后增至25个),分属六官。

曹丕的“大部制”改革另一个突出特点,是设置“中书监”。中书,最早叫中尚书,由汉武帝所设,地位很低,与“中丞相”由来一样,也是因由中人宦官(太监)担任。中书监负责为皇帝草诏谋议,因机构设于内宫省禁之内,故称“中书省”,“省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改来的“门下省”,中央权力中枢出现了“三省”制度。

在魏晋南北朝时期,“三公九卿”制与“三省六官”制并存,朝中有两套行政体系,导致机构重叠,职责混乱。为此,司马炎(晋武帝)代魏建晋后,于太康年间曾就“大部制”改革进行过辩论。

就两套行政系统的整合撤并,朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数,坚持维护“三公九卿”政体,还行政权于诸卿;以秘书监荀勖为代表的改革派则认为,“设官分职,委事责成……九寺可并于尚书”,主张新政。

可以说,曹丕的“大部制”改革,为后来隋唐时期的“三省六部”制奠定了基础。

隋唐实行“三省六部”制“九寺”降格降级

隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省,三省行政级别相当,但功能各异。隋朝规定,中书省决策、门下省审议、尚书省执行,这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”,都参加朝廷最高层决策会议,各对皇帝负责。

唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构,尚书省为中央行政核心,尚书省尚书不能参加决策会议,被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计,是中国古代“大部制”改革的成果之一,相当科学。

隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的,即吏部、民(户)部、礼部、兵部、刑部、工部“六大部委”,秦汉时“九大部委”(九寺)被缩减掉3个,创造了中国古代“大部制”改革的典范,一直沿袭到清朝。

“六部”中的每一部都很大,如工部,便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等多个领域和行业。“六部”下面各设“四司”,故有“三省六部二十四司”一说。

可见,“三省六部”制明显优于“三公九卿”制,大唐盛世与政体的先进不无关系。

“九寺”官署在隋唐时期仍保留,只是统统降格降级,与“五监”、“秘书省”一样,是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系,但得接受六部的督责,与六部有对应关系。

李世民(唐太宗)当皇帝时启动的“大部制”改革,机构精简最彻底。时由开国宰相房玄龄主持,整个中央机构官员编制仅为640员,只有隋朝的四分之一多一点。

李世民死后,政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间,九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期,官员数额的膨胀更见严重,决策和行政效率下降。

李隆基(唐玄宗)当皇帝后,又启动一轮“大部制”改革,以解决冗官问题。为此专门编制一部政改大纲,这就是《唐六典》。仅开元二十三年(公元735年),便“停废诸司、监、署、府十余所,减冗散官三百余员”。

宋代“中书门下”“枢密院”分掌全国政军大权

到了宋朝,中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制,内部结构有很大变化,并增设了枢密院等新机构。

最大变化是“六部”不再属于尚书省,而成为真正独立的中央行政机关,但权力和作用下降和减小,职权转移。如兵部权力转给了枢密院,户部的财权则为“三司”分去。

历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等,在北宋都是虚位,实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权,中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三司使”,为北宋事实上宰相。

宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代,与魏晋一样,有虚、实两套班子。由于政府机构庞大,官多事废,名实不符,人浮于事,互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年(公元1063年),距宋代建国仅百年时间,官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多,国家财政有时还不够发工资。

于是,有了元丰年间的“大部制”改革。

此次“大部制”改革由当朝皇帝赵顼(宋神宗)主导。之前,在王安石进行的“经济体制改革”(“熙宁变法”)中,已涉及“政治体制改革”,但只是小打小闹。熙宁末年,赵顼令校勘《唐六典》,作政改理论上的准备。元丰五年(公元1082年),在大臣蔡确、王珪的协助下,正式启动“大部制”改革,史称“元丰改制”,撤销了“中书门下”这一机构,恢复了唐朝“三省”制度。

但是,赵顼生搬硬套《唐六典》,却又未完全走唐朝的政改路线,所以“元丰改制”实际上是失败的。类似的“大部制”改革,整个两宋时期进行过多轮,如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间,均先后进行了政改,希望借“改革”富国强兵,但因“改革”思路和设计有问题,始终未能奏效。

到了明清时期,也曾启动多轮“大部制”改革,其中以朱元璋(明太祖)的“大部制”改革最有影响。洪武十三年(公元1380年),朱元璋诛杀丞相胡惟庸,废除中书省,终结了自秦设立的丞相制度,创设“四辅官”,出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承,“党议天下之政”,成为清代朝廷权力中心。

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