首页

军事
手机搜狐
SOHU.COM

【中菲关系】李忠林:中国-菲律宾联合打击海盗的背景、问题和前景

国关国政外交学人
12-07 13:56
+关注

作者系北京大学国际关系学院讲师、博士后

[关键词] 菲律宾 中国 苏禄海 海盗 海上安全

内容提要

菲律宾的国民经济严重依赖苏禄海海上航道,近年来阿布沙耶夫等武装组织在菲律宾南部海域的海盗行为给菲律宾造成巨大损失。菲律宾政府短期内多次向中国发出邀请,希望中国前往菲律宾南部海域巡逻和打击海盗。菲律宾政府提出在菲南部海域开展中菲海上联合巡逻的建议具有建设性。但是,中菲联合打击海盗既是机遇又是挑战,中国需要对前景保持审慎乐观的态度。在中国海上安全走出去势在必行的大趋势下,菲律宾邀请中国打击海盗对中国海上安全走出去具有重要的启示。

2017年上半年,菲律宾多次邀请中国前往菲南部苏禄海一带进行巡逻和打击海盗的消息引起各方关注。从1月31日到2月28日,菲律宾方面在不到一个月的时间里,先后三次表达了希望中国协助打击海盗的请求和愿望。其中,两次是菲律宾总统杜特尔特(Duterte)亲自提出。1月31日,杜特尔特公开表示,为了阻止菲南部海域极端主义和海盗活动的势力扩张,已经向中国政府提出请求,帮助菲律宾在其南部海域海上巡逻打击海盗。2月7日,菲防长洛伦扎纳表示,希望中国能采取任何可以帮助解决海盗问题的措施。他也呼吁美国向该水域派出巡逻力量。月底,一名德国籍人质惨遭菲律宾南部恐怖分子斩首,杜特尔特2月28日再次希望中国能与菲律宾在南方海域联手打击海盗与恐怖分子。

展开剩余93%

为何菲律宾如此急迫主动邀请中国联合巡逻打击海盗?中国是否应该答应菲律宾参加联合巡逻和打击海盗?本文将具体分析中国参与联合巡逻打击海盗的背景、意义、困难及对策。

1菲律宾面临严峻非传统安全压力

菲律宾国内长期面临着来自南方的splittism和恐怖主义组织的安全压力。受全球恐怖主义形势的发展以及恐怖主义的海盗化,菲律宾南部海域逐渐成为政府新的安全忧患。尽管现有的打击海盗合作机制发挥了一定的作用,但是有效性明显不足。因此,菲律宾把视线转向中国。

(一)菲南海域安全局势不容乐观

两个国家举行联合军演、海上巡逻以及打击海上犯罪、恐怖主义等活动属于国家间的正式合作。杜特尔特作为菲律宾总统,以“喊话”这种不严肃、非外交方式向中国发出邀约,一方面反映了他不按套路出牌的鲜明个性和试探中国的企图;另一方面也从侧面说明了菲律宾在其南部海域打击海盗和恐怖主义的迫切需要。

菲律宾南部海域包括苏禄海和苏拉威西海两部分。这片海域近年来持续发生多起海盗绑架和武装抢劫事件,一度成为世界上最危险的水域,被视为“新索马里”。有两份报告数据足以说明问题的严重性,其中《亚洲地区打击海盗和武装劫船合作协定》2016年11月的报告专门指出,持续发生在苏禄海-苏拉威西海和马来西亚沙巴东部海域的涉及绑架船员的状况“相当令人担忧”(of great concern)、相当令人震惊(quite alarming)。2016年3月至11月,这里共发生13起袭击事件,其中9起船员遭绑架和4起绑架未遂事件。2017年7月的报告再次重点关注了该海域的安全状况,据统计,2017年的前7个月里,在苏禄海-苏拉威西海和东沙巴海域共有11名船员被绑架,其中有2人被救出,2人被杀害,7人仍然被囚禁。

国际海事局发布的2017年第一季度海盗行为报告着重点出尼日利亚海域和南菲律宾海域这两个海盗活动猖獗的地点。南菲律宾海域暴力有升级迹象,相较于2016年第一季度的2起袭击,2017年第一季度期间南菲律宾海域发生了9起船舶袭击事件。国际海事局认为,武装团体可能是导致南菲律宾海域海盗活动增加的原因。菲律宾严重依赖苏禄海域,严重的海盗活动给菲律宾带来巨大损失。菲律宾西南部海域是来往澳洲和亚洲的重要航道,每年超过10万艘船只途径该海域,运输价值约400亿美元的货物;而菲律宾70%的煤炭从印尼进口并依赖煤炭发电,这些印尼煤炭主要通过该海域出口到菲律宾。2016年4月,由于在苏禄海域频繁遭遇海盗劫船事件,印尼宣布暂停对菲律宾的煤炭出口。正如杜特尔特所言,苏禄海域频繁发生的海盗劫船给菲律宾造成了严重的经济损失。

这些海上暴力事件的“幕后元凶”都指向菲律宾国内分裂势力阿布沙耶夫组织,海盗袭击事件多发生在阿布沙耶夫武装组织据点附近。该组织本来是菲律宾南部一个伊斯兰极端主义组织。它正式创建于1991年,此后得到了本·拉登领导的“基地”组织的协助。近年来,该组织的活动重心逐渐由陆路转向海洋。菲南地区长期秩序混乱,菲南海域地貌复杂,海盗活动一向猖獗。这导致恐怖主义向海上的蔓延并以海盗的面貌出现,实现了恐怖主义的海盗化,即“海上恐怖主义”。阿布沙耶夫组织通过在海上袭击船只、劫持人质等手段获得经济收益。随着阿布沙耶夫组织的活动平台由陆地转向海洋,越来越多的劫掠事件发生在位于菲律宾和婆罗洲之间的苏禄海。

(二)菲打击海盗效果长期不佳

菲律宾军队长期与菲南部的菲共武装组织和其他武装分裂势力交火,分散了政府军警的反恐资源与精力,而且菲律宾军队也未能占据足够的优势。因此,难以拿出更多精力应对菲南部海域的海盗活动。

此外,应对海盗活动主要依靠海上实力,而菲律宾的海上实力十分孱弱,装备相对落后,无力单独应对具有恐怖主义性质的海盗活动。比如,菲律宾的舰只多是美日等国捐赠的二手军舰,菲律宾目前最精良的军舰“格雷戈里奥·德尔皮纳尔”号改装自服役近半世纪的美国海岸警卫队舰船。正因如此,杜特尔特表示,菲律宾部队资源有限,依靠自身微薄的力量是无法解决这一问题。长期以来,菲律宾习惯于将国内外安全问题求助于盟友和伙伴。

菲律宾也曾等多次联合他国打击海盗。2016年8月,菲律宾和马来西亚、印度尼西亚达成三方合作协议,同意联合巡逻苏禄海,全力应对阿布沙耶夫组织继续在该海域的海盗和绑架等问题。由于种种原因,进展并不如人们预期的那么快。此外,这三个国家都没有强大的海洋警务或军事力量,战胜海盗的底气并不是很足。

总体上,这些合作未取得明显的成果。然而,该水域频频发生海盗袭击事件让三国政府承受巨大外交和舆论压力。2017年3月,菲律宾国防部长罗伦沙纳宣布,菲马印海军将从今年4月或5月起联手在三国交界海域的一条航道巡逻,商业船只不应偏离该航道,以便受到保护。5月,菲马印三国达成新的协议,发誓要通过联合海事与空中巡逻等措施来共同对抗海盗。

菲律宾长期与美国保持紧密的军事合作关系,反对恐怖主义是美菲军事合作的重要内容。不过,美菲合作的效果甚微。有观点认为,“菲律宾将联合军演、购买中国武器装备等合作提上日程,也反映了对美国传统上提供保护伞的失望”。美菲关系在杜特尔特上台后出现问题,对局势的发展也起了微妙的作用。受此影响,美菲两国军方联合打击“阿布沙耶夫”的军事合作项目被迫于2015年中断。

有学者认为,在‘9·11’以后,美国在菲律宾有大量的反恐援助,但并没有真正解决菲律宾面临的恐怖威胁,因为美国主要侧重于军事打击,并没有把恐怖主义看做社会问题的一部分,军事打击反而加剧了相互间的怨恨,东南亚地区穆斯林对美国产生许多不满。”菲律宾则认为,美国并没有真心帮助他们打击海盗,而是把打击海盗作为政治工具绑架菲律宾,对美国十分失望。

近来严重的海盗威胁形势说明上述两个机制在联合打击海盗方面的有效性明显不足。面对这种不利局面,加之转圜后的中菲关系在双边安全合作方面方兴未艾,菲律宾开始把希望寄托在其新兴安全伙伴中国身上。

2中国应邀打击海盗的意义和障碍

菲律宾主动邀请中国联合巡航和打击海盗是两国安全合作中的积极事件,不仅有助于进一步加强中菲政治互信,塑造中国负责任大国形象,还有助于为促进“21世纪海上丝绸之路”建设创造安全的地区环境。不过,中国应邀打击海盗,无论是在菲律宾国内层面还是在东南亚地区层面和国际层面,都存在一定的制约因素。

(一)中国应邀打击海盗的意义

菲律宾希望借助中国的力量打击海盗,主要是看中中国具有打击海盗的实力和经验。一方面,中国在“海洋强国”和“蓝水海军”战略的指导下,海上实力取得长足进步,无论是规模还是质量都引起世界各国的重视;另一方面,中国海军从2008年开始在亚丁湾执行护航任务以来,积累了丰富的护航经验。杜特尔特在1月31日首次邀请中国时就提到中国在海盗猖獗的索马里海域进行护航一事。他在2月28日再次表示,“那是国际海域,我问中国是否可以协助巡逻,因为中国的海上力量非常强大。”

海盗是人类的公敌,也是中菲共同的敌人,中国给予援助理所当然。从这个角度看,菲律宾提出在菲南部海域开展中菲海上联合巡逻的建议具有建设性,“毕竟这个建议是基于合作而非对抗的思维提出的。”从目前看,中国和菲律宾联合巡航打击海盗至少可以产生以下收益:

一是有助于加强中菲政治互信和缓和南海局势。由于南海问题特别是南海仲裁案的影响,中菲关系近几年来持续紧张,杜特尔特上台后积极改善中菲关系,着力淡化中菲南海争端,中菲关系实现全面转寰。在菲律宾国内,杜特尔特政府正面临打击恐怖主义和分离势力的严峻安全压力。两国在打击海盗等非传统安全领域的合作仍然有空间。

在这种情况下,中国如果能够落实和菲律宾联合反恐军演和联合巡逻,这种雪中送炭的行为无疑能够取得事半功倍的效果,对于全面改善和稳固中菲关系,对推动两国关系大有裨益。此外,中国协助打击菲律宾国内海盗和恐怖主义,不仅有利于维持中菲关系良好发展,还开创中菲非传统安全合作新领域,以此打造南海合作新模式,可推动中国与东盟海上合作,为促进中国与马来西亚、印尼等沿岸国开展共同巡航、建立联合反恐机制等相关海上合作发挥良好的示范效应,进而为南海的缓和、稳定营造空间。

二是有助于塑造中国负责任大国形象。中国作为爱好和平的负责任大国,向来都是维护国际和平的重要力量。中国政府派遣海军舰艇赴亚丁湾和索马里海域实施护航,打击海盗势力,对维护世界和平具有重要意义,树立了我国勇于承担使命、维护世界和平与安宁的负责任大国形象。中国和菲律宾在苏禄海域执行联合巡航任务,维护国际航道的安全畅通,属于为国际社会特别是东南亚地区提供公共产品,能够体现中国维护地区和平稳定的负责任大国担当,有助于塑造中国负责任的大国形象。同时,通过打击海盗展示中国“与邻为善,以邻为伴”,以及“亲容惠诚”的理念和政策,对“威胁论”由“消退”走向“消散”具有重要意义。

三是有助于促进“21世纪海上丝绸之路”建设。在“21世纪海上丝绸之路”建设的背景下,推动中菲两国海上安全合作,不仅符合双方的共同利益,而且有助于维护地区的和平与稳定。南海水域是世界重要的贸易通道,是区域和全球经济活动的一个重要交汇点,被包括中国在内的多国视为海上生命线。根据最新统计数据,2016年有接近3.37万亿美元的贸易经过南海航道,占全球贸易的21%。南海是“21世纪海上丝绸之路”建设的必经之路。

菲律宾南部海域与马六甲海峡是重要国际水道,海盗猖獗将影响包括中国在内的各国船只的航行安全。此外,中国在南海周边国家持有大量的投资、工程承包、劳务合作,是建设“21世纪海上丝绸之路”的重要组成部分。“21世纪海上丝绸之路”的实施需要安全的海上环境,中国与菲律宾等沿岸国家进行沟通与合作,共同面对海盗等海洋非传统安全威胁,为“21世纪海上丝绸之路”建设保驾护航。从这个角度看,菲律宾的邀请与中国推进“21世纪海上丝绸之路”建设的目标不谋而合,完全符合中国的现实需要。

(二)中国应邀打击海盗的障碍

目前,中国还未对杜特尔特的隔空求援做出正面回应。不过,中国至少不反对与菲举行联合军演。目前,中菲两国正在循序渐进持续推动并取得相应的进展。3月23日,杜特尔特表示将邀请中方军舰访菲。4月30日,中国海军远航编队抵达菲律宾东南部城市达沃进行为期3天的友好访问,杜特尔特总统亲自登上中国军舰参观,与他此前拒绝登上访菲的美国“卡尔·文森”号航母形成鲜明对比。6月28日,中国驻菲大使赵鉴华表示,北京正在研究关于中国军队与菲武装部队联合举行军事训练及演习和情报分享的可能性。这表明,经过一段时间的酝酿,中菲举行联合军事演习已经提上日程。

不过,中国应审慎决定与菲律宾联合巡航。接受菲律宾的邀请同样存在诸多风险。这种风险可以从菲国内层面、地区层面和国际层面三个维度观察:

首先是菲律宾国内层面。目前,中菲友好的民意基础相对比较脆弱,菲国内部分人士对杜特尔特政府疏美亲华和搁置南海争议的做法十分不满。以菲最高法院法官加彪为代表的强硬派,一贯在南海问题上主张对华强硬,不时拿中菲南海争端向杜特尔特政府施加压力。因此,如果中国前往菲南部海域打击海盗必然在菲国内引起轩然大波。鉴于国内外诸多挑战,杜特尔特政府能否顶住压力仍无法确定。

根据《联合国海洋法公约》的规定,各国对公海海域的海盗行为具有管辖权,但是对于别国领海之内的海盗行为则无权管辖。中菲两国目前存在关于情报共享的军事协议,但是缺乏联合军演的协议。对于中方希望探讨在反恐领域进行联合军事训练与情报搜集合作的可能性的建议,菲防长洛伦扎纳7月3日明确表示,情报共享可以随时展开,联合反恐演习“还要等一等”。“两军开展联合演习需要有法律或协议支持……联合军演还要等些时间,或许近期无法实现。”

其次是东南亚地区层面。一方面,菲律宾、印尼和马来西亚三国在该海存在岛礁主权归属和海洋划界等现实问题,中国前往打击海盗可能涉及第三方问题,而不仅是中菲之间的问题,另外两国的态度至关重要,杜特尔特政府需要先协调与其他两国的立场;另一方面,在东盟共同体框架下,东盟希望在安全和外交议题上用一个声音说话,一向对域外国家军事介入内部问题持保留态度,对于域外大国与成员国之间的双边安全合作十分敏感。在东盟看来,东盟主导和东盟框架才是首选,中菲双边联合军演和打击海盗行动绕开了东盟主导的地区多边框架。而且菲律宾目前出任东盟轮值主席国,更需要兼顾和平衡各国利益与主张。因此,中国在推动与菲律宾合作的同时,需要适当照顾地区其他国家和东盟的感受,避免引起或加剧不必要的疑虑,认为中国可能借机在东南亚扩张军事存在。

最后是国际层面。这里主要是美国和日本的担忧和阻力。杜特尔特上任后,菲律宾的外交政策总体上是亲近中国、疏远美国,不过美菲仍旧是具有军事条约的盟友关系。菲律宾军事力量过于羸弱,自独立以来该国的对外防御和内部安全事务都高度依赖美国,杜特尔特不得不考虑美国的态度。

其一,菲南部海域特别是苏禄海域延伸至马六甲航线在地缘上具有重要的战略价值,历来为美国所重视,构成美国地区“岛链”政策的重要一环。

其二,苏禄海距离美军驻扎的苏比克湾海军基地不远,中国在离美军不远的地方展示军事存在必然加剧美国的战略疑虑。这种情况与中国在吉布提设立保障基地引起美国的担忧类似,美国官员担心会“严重损害本国的情报收集行动”。

其三,菲律宾以往的反恐行动也离不开美方的情报、经费、军事顾问和军事装备等全方位支持,这些都是美国制约和敲打杜特尔特政府的工具。事实上,7月1日,菲律滨海军和美国海军在苏禄海进行了打击海盗的联合海上巡逻。

因此,中国对菲南部海域巡逻和打击海盗,相当于在美国的传统势力范围里楔入一颗钉子,这些因素会引起美国的强烈反弹,进而损害中美关系。此外,日本将菲律宾视为在南海问题上制衡中国的重要棋子,也会继续借助经济和军事援助对菲律宾施加压力。

3对中国的启示和建议

随着中国“一带一路”倡议的持续和深入推进,中国海外利益的保护工作越加重要,海外安全风险成为中国面临的重大课题。同时,随着中国的日益发展壮大,要求中国承担更大国际责任的呼声渐高。菲律宾邀请中国打击海盗则是这种呼声的具体表现。中国海上安全走出去势在必行,维护南海地区及其周边海域的和平与稳定,符合中菲两国和地区国家共同利益。但是,中国海上安全走出去是中国走向全球的全新体验,必须充分重视其中的风险和危机。中国需要对中菲打击海盗的前景保持审慎乐观的态度。一方面,要把握当前南海形势来之不易的良好局面,抓住机会持续推动中菲海上安全合作取得实质性突破。另一方面,要充分考虑顾及各利益攸关方的立场和态度,避免引起第三方的误解和担忧。具体而言,菲律宾邀请中国打击海盗一事对中国海上安全走出去具有重要的启示作用。

(一)协助打击海盗没有必要完全依赖武装手段

打击海盗活动、海上恐怖主义以及海上武装抢劫等海上犯罪活动,派遣海军力量成为通常选择。中国海军近年来执行亚丁湾护航任务成为中国海上安全走出去的一个缩影。海军力量装备先进、纪律严谨,具有战斗力强和威慑力大的优点。但是,这种选择面临着经济成本巨大和政治敏感性强等问题。有些区域局势混乱、形势复杂,多方利益博弈,直接出兵风险巨大。中国海上安全应实现方式多样化,派遣作战部队并非唯一的选择。中国可以提供情报支持、技术支持、人员培训以及武器设备支持等其它方式,通过援助菲律宾提高打击海盗的能力建设,以间接手段帮助菲律宾打击海盗。上述途径也是美日等国帮助包括菲律宾在内的南海周边国家提升海事能力的主要选择,中国应向它们学习。这种防御性支持的优势比较明显,除了有助于减低敏感度和伤亡率外,还可避免因直接出兵引来海盗和武装组织的报复,以及降低美日等国家对中国的疑虑程度。

(二)海警可以成为海军的主要替代选择

海警力量自身所具备的机动性、灵活性和低敏感性使其成为海军力量的替代选项。海警属于准军事力量,敏感性相对较低,由其替代海军执行海外安全任务遭遇的阻力相对较少,可以避免产生不必要的误会。正因为此,美国将中国的海警等准军事力量称作为“灰色地带”(Gray Zone),因为它既可以避免将争端升级为军事冲突,还可以冲击美国对亚洲盟友的安全承诺。中国警务力量走出国门维护安全不乏先例。比如,中老缅泰湄公河联合巡逻执法已经实现常态化,中国警方2016年起开始在意大利与意警方联合巡逻。

自去年杜特尔特总统访问中国以来,中菲海警已经建立良好的关系,2月份,中菲海警已经成立了海警海上合作联合委员会,双方同意在打击毒品贩运等跨国犯罪、海上搜救、环境保护、应急响应等领域开展多种形式的务实合作。当前,中菲海警已经开始联合海上执法行动。菲方明确表示,“改善与中国的关系符合菲律宾海岸警卫队的利益,因为这将有助于提高菲律宾海岸警卫队队员打击海盗、恐怖主义和非法毒品的能力,这些也都是杜特尔特想要立即解决的问题。”此外,这也有国际先例可循。比如,在2017年8月份于菲律宾举行的“东南亚合作与训练”演习(SEACAT)中,美国海岸警卫队就派出官兵参加。因此,海警理应成为中菲联合应对海上非传统安全的骨干力量。

(三)谨慎处理与现有安全机制的关系

建立地区性安全机制成为冷战后国际安全领域的突出特点,各方正力求通过建立和完善各种地区安全机制维护自身利益。海上安全问题的频发虽凸显现有安全机制的有效性仍存在不足之处,但是中国在海上安全走出去的进程中不应忽视这些机制的存在。在东盟内部以及“东盟10+8”、10+1”中已经存在针对合作打击海盗的相关机制,如《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》等。中国需要将中菲打击海盗合作置于中国-东盟海上安全合作的框架下加以考虑,充分发挥多边反恐合作平台作用,促进双方在打击海盗等领域开展合作。反过来,中菲双边海上安全合作可以撬动中国和东盟层面的海上安全合作。此外,对于涉及到第三方的海上安全合作,也可以考虑通过多边合作框架处理。比如,中国可以考虑同菲律宾、马来西亚、印尼等沿岸国达成共识之后,联合在该海域开展共同巡逻护航活动、建立联合反恐机制等。总之,充分利用现有机制可以有效增加中国海上安全走出去的合法性、正当性和有效性。

(四)谨慎处理与相关大国的关系

中国海上安全走出去必然需要处理和其他大国的竞合关系。美国作为世界上的超级海洋强国,其重要途径就是利用遍布全球的海外军事基地确保重要海上战略通道的安全。因此,中国海上安全走出去要注意美国的反应,防止被视为针对损害美国利益的行为。中国与菲律宾合作打击海盗本是出于维护地区和平与稳定的友好行为,符合中菲两国的共同利益。不过,美国在菲律宾长期经营,目前仍然有美国军队轮换驻扎。中菲合作不免会引起美日等国的警惕和不安,中国需要注意美日等国的反应。同时,中国应当寻求加强中美海上安全合作。中国一直积极践行“共同安全、综合安全、合作安全和可持续安全”的亚洲新安全观,其中一个重要方面就是要大力开展国际合作。中国应尝试中美或中美菲共同巡航维护国际航道安全的可能性,将其视为中国开启与其他大国特别是美国海上安全合作的新窗口。把美国纳入中菲海上安全合作,如同把中国纳入美菲海上安全合作,有利于中美在南海、亚太以及全球范围内海上安全互动与互信建设。(注释略)

【中东研究】昝涛:从世界历史看后IS时代的中东

【学术对话】任剑涛 陈华文:重绘现代政治的立体图景

本文为作者个人观点,不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源:《亚太安全与海洋研究》2017年06期;国关国政外交学人微信公众号平台首发

声明:本文由入驻搜狐号作者撰写,除搜狐官方账号外,观点仅代表作者本人,不代表搜狐立场。

网站地图

用户反馈 合作
Copyright © 2017 Sohu.com